现阶段信访工作体制的改革研究

么志鹏

摘要:信访已成为人民群众表达意愿、维护合法权益、实施民主监督的一条最直接的途径。但随着社会主义市场经济体制的改革深化, 人们利益分配方式的调整和变化,以及民主政治诉求的不断增加,出现了许多新问题、新矛盾,现阶段的信访部门已无法完全实现其自身职能。本文试图运用管理学系统论的思想和观点来探索信访制度的改革途径。

关键词:信访工作体制改革新模式

2003年以来,中国进入快速发展时期,各项体制改革不断深入,各种社会问题频发,如国有企业改革导致下岗工人上访,农民的负担问题上访等等,基层信访活跃。但是,由于基层信访部门对大量信访案件的处理无实质进展,信访群众辗转于各信访机构,激化了信访人和信访机构的矛盾,导致了2004年的“信访洪峰”。在这种情况下国家于2005年5月1日颁布了新修订的《信访条例》,做出了许多重大的改变,这是我国政府改革信访工作的一个信号,学者和专家们也都积极的探讨我国信访工作的改革问题。

一、信访工作现状分析——以河南省商丘市梁园区为例

商丘市是典型的传统农业地区,随着经济和社会发展的需要,经历了撤地换市的过程,完成了中心辐射周边的市管县格局。梁园区地处商丘市的中心地区,是撤地换市后设立的县级行政区。在新区的发展中取得了很大成就也出现了不少问题,原因是多方面的,这其中有行政区域划分的遗留问题、规划拆迁的问题、城乡差距需要统筹的问题等等。

二、信访工作面临的困境

从商丘市梁园区信访工作的现状,我们可以看到现阶段我国社会利益格局多样化、社会矛盾复杂化,导致信访量的大幅增长以及非常规信访量的增加,旧的信访工作格局已经不能适应时代的要求,面临着诸多发展困境。

(1)信访机构设置庞杂,缺乏整体系统性。现行的信访机构设置复杂,而且归属不同的部门。从中央到地方,各级党政部门、人大、法、检两院,行政职能部门都有自己的信访设置。这种情况带来的结果就是:一方面,由于信访机构的复杂设置,政出多门,没有统一协调的管理机制;另一方面,由于各级信访机构的权力有限,缺乏监督,导致对信访案件层层转办,信访问题不断升级,基层权威流失,使各种问题和矛盾都指向中央。

(2)信访部门责重权轻,处理信访问题时出现错位越位的现象,干扰了正常的行政、司法权威。现行的信访机构不具备解决实际问题的实体性权利,目前仅限于转办权和督办权,与目前群众信访的目标和心理不想对称,造成过重的社会压力,其职权与职责严重的错位。中国的法治体系还不健全,不管是从传统的人治观念,还是从目前的社会状况,我国公民对信访途径的预期最高,把信访看成了优于其它行政救济、甚至国家司法救济的一种特殊权利,消解了司法的权威性。

(3)信访机制不完善,导致了政治迫害和政治激进主义的滋生,造成了新的社会问题。现行信访工作立案和答复没有完善的程序规定,存在制度性缺失。第一次全国信访工作会议上确定了“分级负责、归口办理”的基本原则,各级各部门按照职责和业务范围受理信访。为此,各地还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”,但从另一个角度来看,“各级信访工作领导责任制和责任追究制”导致了部分地方政府为了减少上访数量,抑制信访问题升级采用收买和欺骗的方式,甚至采用极端手段对信访群众进行打击甚至政治迫害。

三、现阶段信访工作体制改革模式探析

为了寻求信访体制改革的合理途径,笔者结合当前国情,从绩效的角度运用管理学系统原理和系统动态学的思想和观点,将系统动态学的环节控制系数参照为行政部门的职能压力,通过构建信访体系运作流程,采用定性分析、系统分析的方法,分析现阶段信访体制的弊端,并提出信访系统组织设置的变革途径和系统性重构信访工作体制的新模式。

结合信访案件处理部门和信访信息处理部门的职能设计,笔者提出信访工作新模式的改革思路:

(1)整合目前的党政信访部门(不包括纪检监察信访和人大信访),取消各行政部门信访设置

用信息化的手段将现有党政信访部门(信访局和群工部)建设成为信访信息处理平台。主要是使用信息技术构建全国信访网络,形成上下互通的“大信访”的格局。其职能定位在汇集信访群众(行政相对人)的意见和要求,将信访案件进行分类转入信访案件处理部门,最后把反馈的信访结果,用解释政策、说明结果等方式传达给信访群众,实现社会动员的作用;另外,要定期向同级党政部门领导汇报信访信息分析和信访结果反馈情况。

(2)将纪检监察信访部门作为主要的信访案件处理部门,发挥其监督执纪的职能

将纪检监察信访和人大信访(常设调查委员会)作为主要的信访案件处理部门。采用较低的改革成本构建较为有力的信访案件处理部门,不仅确保了信访案件的处理效率,而且对政策性、遗留性信访案件和党员违纪案件等都有比较合适的处理途径。首先,纪检监察信访部门除了具有其他信访部门所具备的转办督办的职能外,它还具有其他信访部门所不具备的监督执纪的职能。另外,强化人大信访监督权,设置常设调查委员会制度,由人大信访负责信访问题的处理,可以直接将涉及群众参政议政、批评建议的信访件归纳整理和分析调研,而且人大可以通过行使其监督权调查处理与国家行政运行相关的信访。但是,这种方式的前提是人大信访必须具有日常运行机制发挥监督权。

笔者构建的信访新模式将信访机构分成信访信息处理部门和信访案件处理部门。首先,构建 “大信访”平台(信访信息处理部门),避免了信访群众在多个信访部门奔波,降低了群众信访的成本,也可以达到在国家信访体系内信息共享,将信访情况分析快速传达给党和政府的决策部门;其次,依据原有的纪检监察信访和人大信访,采用较低的改革成本构建了较为有力的信访案件处理部门。强化人大信访,设立常设调查委员会制度,完善了行政信访的处理途径,也是我国民主政治进程的体现;最后,通过“大信访”结果公开制度用公正、透明的方式将信访结果反馈给信访群众,提高了信访案件处理的公信度和信访群众的认同度,使信访案件的反馈有着较好的社会效果。

参考文献:

[1]【美】L•科塞.社会冲突的功能[M].华夏出版社,1989:25-26.

[2]应星:作为特殊行政救济的信访救济[J],法学研究2004年第3期.

作者简介:么志鹏,男,祖籍辽宁省沈阳市,单位:商丘市梁园区委组织部,中国矿业大学06级公共管理硕士研究生。