我国个人所得税改革的几点设想

张惠颖

摘要:我国个人所得税应有的调节分配、组织收入的功能仍然远未得到充分的发挥,个人所得税的偷漏现象相当普遍、严重,个人所得税占税收总额比重过低、个人所得税征管制度不健全、税收调节贫富差距的作用在缩小等弊端客观存在。为此,解决个人所得税征管问题应该从改变税制模式、调整税率结构及费用扣除标准和强化管理等几个方面进行改革。

关键词:税制模式;税率结构;扣除标准

1 选择适应我国现实情况的税制模式

从世界开征个人所得税的国家来看,个人所得税可划分为三种模式:一是分类所得税制,即对个人所得按不同来源分类,每类分别计征个人所得税,规定必要的费用扣除额,适用不同税率,采用源泉一次性扣缴,年终不再汇算清缴;二是综合所得税制,即对个人全年各项来源的全部所得,减除各种法定的宽免额和扣除额后,按统一的超额累进税率征税;三是分类综合税制,即将分类所得税制和综合所得税制的优点兼收并蓄,实行分项课税和综合课税相结合,即对个人不同来源的收入先按不同税率征税,年终再汇算清缴,多退少补。

纵观世界各国,有些国家从一开始就采用综合所得课税模式,如德国;也有许多国家经历了由分类所得课税模式向综合所得课税模式转化的过程,如英国、美国、日本等。

我国现行的人所得税采用分类所得税制模式虽然征收简单。这种转化是必然的,随着经济的不断发展,人们的收入来源越来越多样化,把所有的收入在税法中逐一列举也就越来越不现实,同时,分类所得课税模式不能综合反映纳税人的负担能力。而综合所得课税模式按纳税人的全部收入综合计算,应纳税额的多少与纳税人的实际收入水平密切相关,从而能够真实地反映纳税人的实际负担能力。

2008年,综合税制在各国的成功推行,反映出其强大的生命力和受欢迎程度。借鉴发达国家的个人所得税经验和发展趋势,我国的个人所得税制应创造条件逐步向综合税制过渡。但在目前情况下,完全放弃分类所得课税模式也是不现实的,美国采用的彻底综合型个人所得税制,是与它拥有先进的现代化征管手段,对个人的主要收入能实行有效监控,并且拥有发达的信用、交通、通讯手段相适应的。根据我国经济社会的发展水平和税收征管的实际情况,目前不宜选择综合所得税制,而应实行综合征收与分项征收相结合的税制模式。

按照这种模式,需要对不同的所得进行合理的分类。属于投资性的、没有费用扣除的项目,如利息、股息、红利所得、偶然所得等实行分类课征;属于劳动报酬所得和需要进行费用扣除的项目,如工资薪金、劳务报酬、生产经营、稿酬、财产转让等项目,宜实行综合征收。实行混合所得税制,既有利于解决征管中的税源流失问题,又有利于税收政策的公平。

2 调整税率结构

我国实行得累进税率是九级超额累进,最高税率是45%,名义税率是比较高的,但是能达到最高税率的纳税人很少,所以造成名义税率与实际税率严重不符。世界各国在由分类所得课税模式向综合所得课税模式转变时,大多实行“少档次、低税率”的累进税率。例如美国联邦政府为保证财政支出并合理调节社会成员收入分配,曾不断细化所得税率及提高最高边际税率,将个人所得税税率增加到14级之多。后来在全球性税制改革的影响下,于1986年将11～50%的14级个人所得税税率改为15%和28%两级税率;英国由原来27～60%的6级超额累进税率改为25%和40%两级税率;日本个人所得税税率则由10.5～70%的15档改为10～15%的5档。

由此,借鉴美国累进税率的设计,我国超额累进税率优化设计重点在于要设计好累进级数、级距和边际税率。就累进级数来说,累进级数越少则征管越简便,但有损税收公平;反过来,累进级数越多,征管越复杂,但税收比较公平。我国的税率结构虽然不能盲目的完全效仿,但可以结合我国的基本国情进行适当的借鉴。在确定累进级距时,一方面要符合所得分布的实际情况,另一方面要符合公平负担的要求。一般来说,在所得额小时,级距的分布相应小些;所得额大时,级距的分布则相应大些。对于边际税率的设计,理论分析的结果是最优边际税率结构应呈倒U型结构,即低收入段的边际税率由零开始渐趋爬升,到中收入段时达到最高并趋于稳定,收入在爬升到一定高度时,边际税率则渐趋下降,接近于零。虽然该理论是在完全竞争的假定条件下做出的分析,但在不完全竞争经济条件下仍具有意义,而且从世界各国近20年来的税制改革中也可以看出这种理论的适用性。例如对同属于劳动所得的工资、薪金和劳务报酬所得进行合并,归为一类,实行综合征收统一费用扣除,统一按超额累进税率课税,按月预缴,年终汇算清缴,可采用5%、10%、20%、30%、35%的五级税率;至于对偶然所得、利息、股息、红利所得等分类所得项目,可仍实行20%的比例税率,但对收入过高者应实行加成征收,以增强对这些类型所得高收入者的税收调节等方法。

因此,我国的个人所得税的超额累进税率设计也应与该规律相符。适当降低边际税率,可以使我国作为一个发展中国家更好地吸引国际资金和人才,以及提高纳税家庭工作、投资和纳税的积极性。

3 合理制定费用扣除标准

个人所得税的费用扣除标准过于强调统一,反而显得不公平了。在确定费用扣除标准的时候,应该考虑居民的收入水平、居民的消费支出以及个人所得税对财政收入的影响等等因素。党的十六大提出全面建设小康社会的目标,因而个人所得税费用扣除标准应以国家规定的小康生活收入水平为基准;居民的消费支出中,应该包括居民个人自身和家庭日常消费性支出,个人养老保险性支出,家庭住房支出,赡养支出,子女教育支出等必要的开支。

例如,法国所有的纳税人可选择工资、薪金10%的标准扣除或按实际费用作扣除;除按10%的标准扣除外,还可以从应纳税所得中按20%的标准扣除;主要住宅费用、人寿保险费、给慈善机构捐赠等可以从应纳税所得中扣除;对一些诸如新闻记者、艺术家、推销员等特殊专业人员给与附加标准,扣除率为25%～30%。其应纳税额是以家庭成员及赡养人员的平均净额为标准。由此可见,国外发达国家的费用扣除标准的合理性和细致性。

据此,建议对综合所得规定以下扣除:

经营费用;生计费用,考虑人口赡养系数、通货膨胀、已婚未婚等因素;特殊减免规定,包括对医疗、住房和养老保险等项目、失业救济金或其他救济金、抚恤金、保险赔款和对残疾人、有子女接受高等教育的纳税人等特殊人员等方面的扣除;鼓励性扣除,如对公益慈善事业的捐赠等;其他经国务院、财政部批准减免的项目。

值得注意的是,对于全国各地区实行统一扣除标准,本文是提倡的。有观点认为应该根据不同的地域设置不同的标准,因为发达地区的基本生活费用明显高于欠发达地区,扣除标准应该比欠发达地区高。但是持这个观点的人忽视一个事实,那就是发达地区纳税人的收入也比欠发达地区纳税人的收入高。富裕地区执行高扣除标准,经济落后地区执行低扣除标准的做法,实际是“杀贫济富”。如果发达地区的扣除标准比其他地区的高,那么发达地区纳税人税后手中可支配的收入也多,人才和资金依然会不断流向发达地区,这个与国家实施西部大开发策略是相悖的,而且,个人所得税也没有起到“劫富济贫”的调节作用。所以,应该做的是相应调整全国统一的扣除标准,减轻低收入者的税收负担,将调节的矛头指向高收入群体。

还要提倡统一的是中、外籍个人的费用扣除标准。境外工作的中国公民、境内工作的外籍人士的日常开销是比一般人大,但是毫无疑问,他们的收入也是相对较高的。如果再给予政策的优惠,只会加剧收入的差距。鉴于此,本文认为应该取消境外工作的中国公民、境内工作的外籍人士费用扣除方面的政策优惠。

本文讲到“过于强调统一”是针对不同的家庭结构而言的。积极准备,推行以家庭为单位综合征收个税为目标。个人所得税的纳税单位应该以核心家庭为主,对家庭和单身个人采用不同的费用扣除标准。以核心家庭为纳税单位,即以夫妇联合申报为一个纳税单位,这样能更好的反映个人的实际负担水平和家庭收入的整体状况。西方国家基本是以家庭为单位综合扣除后向国家纳税,这是一种更深入的综合征收方式,避免因家庭中一人失业,造成实际负担加大的状况,促进了社会公平。

当然,国内虽然已认识到这点,但一步到位还比较困难,需要对全社会家庭单位的翔实资料做了解,对配套措施要求很高,包括储蓄实名制、个人财产登记、个人收入申报及交叉稽核、信用卡制度以及大量数据微机处理等,因此,税务部门应加大基础工作力度,掌握和收集一手资料,为最终推行以家庭为单位纳税做准备。