我国跨境资金流动外汇管理政策盲点问题研究

李亚新

摘要：本文从强化跨境资金流动监管的角度，论述了外汇管理政策盲点存在的必然性，具体从离岸账户、转口贸易、短期外债展期、境内留置利润、境内外币卡和组合类贸易融资产品等六个方面对外汇管理政策盲点问题进行了剖析，最后从完善制度建设等角度提出了相关建议。

关键词：跨境资金；外汇管理政策盲点

Abstract：This paper states the inevitability of the management absence and discusses the management absence in six fields including offshore account，re-exports，extension of short-term foreign debt，retained profits，foreign currency cards and combination of trade financing products.Finally，this paper makes suggestions in promoting the management system，etc.

Key Words：cross-border capital flow，management absence in foreign exchange

中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1674-2265（2009）05-0007-05

所谓外汇管理政策盲点，是指没有被外汇管理政策所覆盖或者政策调整滞后导致外汇监管缺位的外汇业务，即外汇管理政策的空白点。对有政策规定但落实不到位而导致监管缺位的，不是本文所指的“政策盲点”。由于没有纳入监管视野，外汇管理政策盲点极易滋生各种风险。因此，及时消除外汇管理政策盲点是改进和加强外汇管理的重要内容之一。

当前，国际经济金融形势错综复杂，外汇管理模式逐步转变，国际收支的内容和结构深刻变化，跨境资金流动中的外汇管理政策盲点问题日益突出。为切实提高外汇管理的有效性，本文从强化跨境资金流动监管的角度，对外汇管理政策盲点问题进行了研究。

一、新形势下外汇管理政策盲点产生的必然性

（一）外汇管理政策滞后于形势变化，形成滞后型政策盲点

近年来，我国涉外经济快速发展，跨境资金流动的规模和渠道不断增加。而与此相比，外汇管理政策调整完善相对滞后，导致部分业务没有被外汇管理政策覆盖，形成管理空白。一是跨境资金流动规模快速膨胀增加了外汇管理难度。以山东省为例，2000年全省跨境外汇收支总额为217亿美元，到2008年规模扩大到1746亿美元，顺差由2000年的63.8亿美元扩大到2008年的391.4亿美元，年均增长率超过20%。同时，涉汇交易主体日益多元化，由原来单一的外汇指定银行和进出口企业扩展到目前的中资和外资银行、非银行金融机构、企业和个人等多主体并存的格局。涉外经济规模和涉汇交易主体的发展拓宽了跨境资金流动的渠道，增加了外汇管理的难度。二是外汇管理政策调整难以跟上国际经济金融形势的快速变化。当前，世界经济一体化进程加快，世界经济形势变化具有突发性强的特点，导致政策调整难以及时跟进，必然出现政策盲点。三是政策出台的时间差导致“技术性盲点”。新政策的制定出台有一个考察论证和通过实践检验不断完善的过程。从发现政策漏洞到堵塞漏洞需要一定的时间，在这段时间内，部分领域会出现“技术性盲点”。

（二）改革的路径依赖性使政策视野不能及时转变，形成偏离型政策盲点

我国外汇管理体制改革具有较强的路径依赖性。近年来，为应对国际国内经济形势变化，我国外汇管理目标已开始由原来的“宽进严出”向“均衡管理”、由事前管理向事后管理、由“行为监管”向“主体监管”等转变。在这一过程中，路径依赖往往推动着政策设计遵循原来的轨道向前推进，从而使政策视野出现短时的目标偏离，在实践中表现为政策制定的前瞻性和预见性不足。

（三）政策衔接不到位导致政策不缜密，形成疏漏型政策盲点

我国外汇管理体制正处于新旧政策交替并存的时期，难免出现因新旧政策交替衔接不及时或不到位而导致的政策盲点。目前，《外汇管理条例》搭建了新形势下外汇管理的整体架构，但配套政策没有及时跟进，导致管理总体思路与具体操作模式不匹配。同时，在目前资本项目管制、经常项目放开的政策框架内，对同一市场主体的不同项目交易适用不同的政策规定，在交叉领域必然出现政策盲点。此外，由于政策的制订和实施需要综合评估和权衡管理的成本和收益，以尽可能少的成本取得尽可能大的收益，由此可能形成部分外汇政策盲点。

（四）金融创新突破政策限制，形成规避型政策盲点

外汇管理政策与异常资金流动的实施者始终处于监管与规避监管的动态博弈中，异常跨境资金流动具有突破政策限制的内在动机。此外，近年来金融创新步伐明显加快，外汇新业务、新产品，特别是交叉性业务和相互渗透性业务日益增多，许多业务必然突破现有外汇管理政策的限制，从而形成政策盲点。

二、新形势下我国外汇管理政策盲点的主要表现

（一）离岸账户外汇管理中的政策盲点

1. 业务基本情况。随着境外投资和返程投资规模的不断扩张，离岸账户业务得到快速发展。大量中资企业在境外成立离岸公司，并通过离岸账户对关联公司间的资金进行运作。以青岛市为例，2006年末全市离岸账户开户数达506户；2008年一季度末，开户数达到970户，增长势头迅猛。

2. 基本管理模式。目前，我国对离岸银行业务包括离岸账户的管理实行分类管理，中资银行和外资银行在监管中有所区别。

一是市场准入方面有差别。经营离岸银行业务实行严格的市场准入制度。目前，获批准的中资银行较少，且有严格的地域限制。而外资银行经营离岸业务没有准入限制，只要有营业执照和金融业务许可证就可以经营离岸业务，且任何分行都可经营，没有地域限制。

二是管理模式方面有差别。中资银行离岸业务和在岸业务实行严格分离管理，即中资银行必须设立独立的离岸银行业务部，并开立单独的离岸账户，离岸账户和在岸账户之间的头寸调拨受到严格控制。外资银行经营非居民法人和个人的离岸业务，则实行内外混合型管理模式，即离岸业务和在岸业务在机构设置、记账管理、资金运作等方面均为一体，现行法规没有对其作出明确的准入核准要求。

三是业务种类方面有差别。中资银行离岸业务资金必须来源于非居民且吸收资金必须用于非居民，实行“两头在外”管理。而对外资银行的在岸业务和离岸业务没有实行分开监管政策，没有针对离岸业务品种的特别规定，外资银行可以办理对中资银行禁止办理的业务，如现钞业务等。

3. 离岸账户业务管理的政策盲点分析。

一是在离岸银行业务准入方面，存在标准过于宽松和外资银行游离于监管视线之外的问题。《离岸银行业务管理办法》及实施细则均没有对银行经营离岸业务有营运资金的要求，也没有对离岸资产规模进行限制，同时没有将外资银行纳入统一监管体系。

二是对离岸账户的资金汇入和汇出基本没有政策限制。目前，离岸账户与境外账户，以及与离岸账户之间的资金划转畅通无阻。同时，离岸账户向在岸账户的外汇资金划转属于境内外汇资金划转，由于资金未跨境，所以不纳入外汇局监管范围内。离岸资金转在岸仅需做国际收支申报，而目前离岸和在岸账户之间资金划转的国际收支申报政策尚未理顺，大量业务发生但不进行国际收支申报。通过“境外账户—离岸账户—在岸账户”的划转，资金可以在流入境内的同时而不在外汇监测体系中留下任何痕迹。

三是对离岸账户与在岸账户资金划转的统计监测存在政策盲点。2006年新版国际收支系统推广期间，由于新版系统对离岸和在岸账户划转有特殊的统计板块，外汇局规定离岸账户与在岸账户间的外汇资金流动无需进行国际收支申报。但此后，许多银行仍沿用旧版系统，而旧系统中并无离岸与在岸账户的资金划转统计监测功能。离岸与在岸账户的资金划转成为管理政策的空白。目前，从离岸账户收汇的境内企业即使不做国际收支申报，同样可以通过补录入完成核销。在离岸和在岸之间划转的外汇资金业务中，国际收支申报形同虚设。

（二）转口贸易外汇管理中的政策盲点

1. 业务基本情况。近年来，随着国际大宗商品价格的大幅波动，转口贸易规模迅速增大。据统计，2008年，山东省转口贸易收入达23.02亿美元，同比增长31.4%；支出7.58亿，同比增长36.5%。

2. 基本管理模式。当前，对转口贸易的外汇管理以汇流监管为主线，围绕进口付汇环节进行。转口贸易管理的基本做法是：企业凭合同、发票等商业单据对外付汇；企业出口收汇不进入核查账户，可直接结汇；收付汇都完成后，企业凭购售货合同、发票等商业单据和银行出具的收付汇凭证办理核销手续，外汇局审核要点为“收大于支”。

3. 转口贸易外汇管理政策盲点分析。

一是现行转口贸易核销模式对虚构贸易的管理存在政策空白。目前，对转口贸易项下收付汇真实性监管由核销部门进行。由于转口贸易买卖双方均在境外，境内没有报关单信息，因此转口贸易核销不需要企业提交进出口报关单，银行和外汇局只能审核提单、合同、发票等商业单据。在这种情况下，企业可以虚构贸易背景，从而使得转口贸易成为资金违规跨境流动的重要通道。

二是转口贸易收汇纳入服务贸易统计监测的管理存在政策空白。根据新版国际收支的统计口径，转口贸易归入服务贸易统计，是服务贸易中的大项，但服务贸易项下并无与其相对应的管理政策。出口收结汇联网核查实施后，虽在政策上仍将转口贸易纳入核销监管范畴，但收汇方面明确转口贸易资金收入不纳入联网核查，收汇资金即可结汇，易成为异常资金流入的通道。

三是转口贸易核销政策与目前外汇管理实践脱节。根据总局进口付汇差额核销管理办法，转口贸易、境外工程使用物资以及进口退汇等项下凭收汇凭证办理进口付汇核销报审业务不得办理差额核销。但金融危机发生后，国际大宗商品价格大幅下跌，部分企业被迫降价销售货物，转口贸易中出现收汇金额小于原进口付汇金额的问题。如果严格要求转口后收入外汇额必须大于原进口付汇额，企业无法办理差额核销，必然导致逾期。

（三）外资企业短期外债展期及偿还外汇管理中的政策盲点

1. 业务基本情况。近年来，外资企业借入短期外债并连续办理债务展期的情况较多。以枣庄市为例，2009年一季度，办理外债展期新增笔数同比增长300%，累计办理展期金额占总借用外债额的68%。金融危机发生后，境内外借贷双方调整利率和借贷合同，提前偿还外债的情况开始出现。

2. 基本管理模式。目前，在企业外债展期或调整外债偿还规划过程中，外汇局没有实质性的干预措施。如在短期外债展期管理方面，当企业办理外债登记后如需外债展期，企业持借贷双方合同即可办理外债登记变更，外汇局对短期外债展期业务限制很少。在外债偿还管理方面，债务人可以用自有外汇资金偿还外债，也可经外汇管理部门核准用人民币购汇偿还外债；企业对外偿还债务利息或债务本金，需到外汇局开具核准件。

3．短期外债外汇政策盲点分析。

一是现行管理模式在短贷长用方面存在政策盲点。按照现行规定，短期外债展期仅需按照合同约定和展期协议进行变更登记，对于展期的实际条件、展期次数等未做限制，外资企业外债展期具备较高的自由度和灵活性。短期外债经过多次展期即形成事实上的长期外债，规避了到发改委办理长期外债手续的环节。目前，境内企业借入短期外债的规定用途为流动资金，长期外债才可用于固定资产投资等中长期用途。通过展期，企业短期外债的实际使用时间超过一年并可用于长期投资。同时，由于长期外债发生额要计入根据外资企业“投注差”确定的外债指标，因此短期外债展期变相扩大了外资企业外债额度。

二是外债偿还的期限和处罚管理存在政策盲点。按照现行规定，外汇局审核外债偿还的原则是依据借款合同规定的偿付计划，审核借款合同等相关材料。但对于外债合同真实性的审核并不充分，借贷双方更改合同的随意性较强。实际操作中，借款双方协商后可对借款合同进行灵活修订。同时，对短期外债的偿还期限没有政策规定，完全由企业自行决定。对于长期滞留在境内的短期外债也没有任何处罚规定。

（四）外资企业留置利润外汇管理中的政策盲点

1. 业务基本情况。长期以来，我国对外商直接投资利润处置一直沿用“宽进严出”的管理模式，不重视对留置境内存量利润的监测分析。据统计，山东省2007年底外方未分配利润和应付股利之和已达72.24亿美元，是全省外债规模的4.6倍。

2.基本管理模式。目前，外资企业利润分配后，外方所得利润由外方自主决定。对已分配未汇出的外方留置利润以人民币形式在境内的流动，外汇局缺乏监管政策约束。当前，留置利润汇出监测被纳入国际收支统计申报系统，归属经常项下管理。业务办理上，留置利润的汇出经外汇指定银行审核即可；汇出时，企业需证明已完税及企业账面确实存在已分配未汇出利润。对于可疑业务或金额较大的，外汇局可依法进行核查。

3. 留置利润外汇政策盲点分析。

一是外企留置利润在境内运作脱离外汇政策监管视野。外汇管理部门现有业务系统缺乏对外商投资企业利润的监测功能，利润留置境内的监测则处于空白状态。只有当企业利润汇出后，才能通过国际收支统计申报监测系统获得相关信息，或在年检时了解企业利润情况，导致外汇局很难全面及时地掌握留置利润数据。现有政策对滞留境内的利润如何进行管理没有涉及，对外方利润留置境内的时限等未做明确规定。

二是留置利润的汇出管理存在政策盲点。目前，我国将外商投资企业的利润汇出纳入经常项目管理，企业办理利润汇出只需凭相关材料到银行办理。外汇局仅能通过国际收支申报系统事后掌握外商投资企业利润汇出的规模，而事前难以对利润汇出的规模和时点进行有效控制。

（五）境内外币卡外汇管理中的政策盲点

1. 业务基本情况。随着涉汇主体用汇需求多样化和外币卡功能的不断拓展，近年来个人外币卡业务得到迅速发展。

2. 基本管理模式。一是境内外币卡在境外提现实行限额管理。限额标准为：当日内累计提现不得超过等值1000美元，1个月内累计不得超过等值5000美元，6个月内累计不得超过等值10000美元。境内外币卡在境外可用于经常项目下的消费支付，不得用于其他交易支付。二是境内外币卡在境外消费或提现形成的透支，可以用自有外汇资金偿还，也可在发卡金融机构购汇偿还。三是从境外将款项直接汇入境内外币卡，应按规定进行国际收支统计间接申报。

3. 外币卡外汇政策盲点分析。

一是外币卡购汇还款的真实性审核管理存在政策盲点。按现行规定，持卡人使用境内外币卡在境外用于合规的经常项目下消费支付时，除受银行授信额度限制外，在管理政策方面未设定金额限制，也没有明确购汇审核需提交的相关资料。客户可选择向银行购汇还款，但这部分购汇不受“年度总额分别为每人每年等值5万美元”的限制。这意味着持有境内外币卡在境外消费，只要资信条件允许，消费额度就不受政策控制，交易真实性审核管理流于形式。在这种管理模式下，资金跨境转移可以通过外币卡实现，从而为异常资金跨境流动提供了形式合法的便捷通道。