坚持安全发展 推进综合监管

晓　讷　杨　璇

近年来，我国各级安全生产监管部门全面落实科学发展观，坚持安全发展的理念，认真履行安全生产综合监管职能，积极探索开展综合监管工作的措施、途径和手段，逐步构筑了“分类指导、职责明晰、条块结合、运行有序、机制完善”的安全生产综合监管机制和总体格局，全国安全生产综合监管建设取得了长足的进步。但是，在综合监管工作实践中，很多地区也都遇到并提出了同样的问题：《安全生产法》等法律法规中并没有对综合监管的内容作出明确的规定。安全生产综合监管管什么、怎么管，缺乏可操作的具体规范，综合监管工作的内容及其成效也缺乏可行的参照要求和评价标准。综合监管工作的法律规定不具体，缺乏可依据的基本规范；综合监管职责范围不明确，缺乏应有的职责“边界”；综合监管体制定位不清晰，缺乏有力的抓手；综合监管权责运行不对称，缺乏权威性等等。为此，就综合监管的上述问题应如何解决，记者采访了国家安监总局副局长梁嘉琨。

记者(以下简称“记”)：综合监管是各级安监机构的法定职责，安监队伍对综合监管工作的认识水平、把握程度、运作能力及实际效果，不仅对各级安监机构的地位、形象和权威至关重要，也对整个安全生产形势有着重要的影响。因此，综合监管是各级安监机构一项非抓不可、非抓好不可的重要工作。那么，应如何理解综合监管工作的内涵和外延?综合监管的功能是什么？

梁嘉琨副局长(以下简称“梁”)：首先谈一下对“综合”和“监管”这两个词涵义的理解。《辞海》中“综合”的定义是：把不同种类、不同性质的事物组合在一起，形成统一的整体；“监管”在《辞海》中的涵义是“监督管理”，但在实践中对“监管”有3种理解，第一种是监督和管理，是双重涵义；第二种是监察、督促、管制和约束，是单一的涵义；第三种理解是将监管看作一种管理模式，是行政管理的一种方式，区别于计划管理，主要侧重于监督性的管理。

根据安全生产的规律和当前社会主义市场经济的发展阶段，特别是现行的国情和体制，我对综合监管的理解是：安全生产综合监管是区别于一个行业、一个地区的安全管理，需要把不同行业、不同领域、不同地区的安全生产工作组合在一起，形成统一的整体；从全局和宏观上把握，综合全国安全生产工作，实施监督性管理。它的功能以及起到的作用就是在部分具有相对独立功能的基础上，实现最大化的总体功能，按照整体大于部分之和的原则，为促进全国安全生产形势的稳定好转发挥综合作用。

记：在我国安全生产管理工作中，安监部门为何要履行综合监管职能?

梁：安监部门为何要履行综合监管职能，我考虑一共包括四个方面的原因。第一，党中央、国务院高度重视安全生产工作，要求必须实施综合监管。安全生产原来是企业的生产经营行为，局限在经济领域的生产经营活动之中，随着安全发展理念的提出，随着社会主义和谐社会建设的不断推进，安全生产已成为衡量社会文明进步的一种标志，是与经济社会同步发展的一个重要组成部分。每个行业、每个地区安全生产特征不同，但是以人为本、保护最广大劳动者合法权益的宗旨是共同的，也是各个行业领域、各个地区安全生产工作必须坚持的最高原则。所以在当前经济较快增长、社会管理转型和事故多发的阶段，国家需要也必须有一个综合的部门来强化安全生产的监督性管理，以落实以人为本的科学发展观、构建和谐社会。

第二，我国地域辽阔，生产力发展水平极不均衡，需要实施综合监管。安全生产问题涉及多行业、多领域、多地区，从专业划分，不仅有煤矿安全、非煤矿山安全、化工安全，还涉及交通安全、建筑安全等。随着工业化、城镇化的推进和社会主义新农村建设步伐的加快，工业、交通领域覆盖范围扩大，农村道路交通安全、建筑安全等问题也日益突出。虽然专业领域不同，地区发展阶段不同，但安全生产的长期性、复杂性、艰巨性的规律是相同的，所以安全生产是一个大的系统，它不仅局限于生产经营领域，更重要的是人、社会、环境、经济、科技等共同作用的结果。从系统控制的观点看，必须站在中央政府的层面对安全生产进行系统控制。

第三，随着我国行政管理体制改革的进一步深化，需要实施综合监管。我国行政体制改革的总体设计框架是决策、执行、监督，三者相互制约又相互协调。安全监管总局作为国务院正部级直属机构，在安全生产领域其定位在国家安全生产方针、政策和决策部署确定后，扮演监督者的角色；而行业主管部门特别是各省级人民政府应该是执行者。国家安全生产监管总局对行业主管部门的监督是外部监督，对地方政府的监督是层级监督，这是社会主义市场经济发展对行政管理体制改革的必然要求，是安全生产监管体制的关键点。

第四，安全生产发展的阶段性特征，需要实施综合监管。从国外的工业化进程来看，工业化的初级阶段是生产安全事故的高发期，工业化的中级阶段是事故的上升期同时予以控制，到工业化高级阶段事故逐渐下降，到后工业化阶段事故才会明显好转。根据我国现在的生产力水平，总体上处于工业化的初级阶段，有的地区处于工业化中级阶段，安全生产的阶段性需要中央政府强有力的综合监管，加大对行业主管部门特别是地方人民政府在安全生产方面的综合监管。

综上所述，安全生产涉及多行业、多领域、多地区，在当前经济社会发展阶段，要有效保障生产安全，必须实施综合监管。特别是按照胡锦涛总书记关于安全生产关系党的执政能力的重要指示精神，如何进一步完善和强化安全生产综合监管，是我们下一步必须深入研究的重大课题。

记：推行安全生产综合监管工作的依据是什么？

梁：综合监管的法律依据包括2个方面：一是《安全生产法》第九条明确规定：“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。”

二是国务院对安监总局的“三定规定”。过去叫做“三定方案”，从本届政府开始，将“方案”变为“规定”，就是为了说明国务院批准的“三定”是有法律效力的。从2003年国家安全生产监管局调整为国务院直属机构时，就已经提出了综合监管的职能。2005年升格为总局以后，又规定总局要依法行使综合监管职权，指导、协调、监督、检查国务院有关部门和各省(区、市)人民政府的安全生产工作。过去的表述是协调、指导、监督、检查地方安全生产工作，没有提到地方政府。这次新的“三定规定”突出了要监督、检查国务院有关部门和地方人民政府的安全生产工作，这两个字的变化对于今后实施综合监管工作至关重要。这是党中央、国务院赋予安监总局的非常重要的职权，是今后综合监管的重要法律依据。

记：安全生产综合监管的对象和形式有哪些？

梁：综合监管的对象主要是负有安全生产管理职责的部门和各省级人民政府，另外还有中央企业。

综合监管的形式主要有协调、指导、检查、监督，这是在国务院“三定规定”中体现的。协调就是要协调跨行业、跨地区的安全生产工作；指导主要是指导行业和地方人民政府的安全生产工作，指导安监系统的工作；检查是进行定期、专项的检查，发现问题并督促整改；监督主要是对执行的监督，在国务院关于安全生产的重大方针、重大部署制定以后，对地方政府和行业部门的执行情况要进行监督。对不同情况采用不同的方式，以期达到不同的效果。

记：实现综合监管职能，最重要的途径是什么？

梁：就是要充分发挥国务院安委会办公室的作用，要在国务院安委会的领导下，加强协调、指导和监督。安办的职能和安监总局的职能在第一条上是一致的，要履行这一职能，必须调整和丰富安办和安监总局在综合监管职能方面的内涵，加快建立运行机制和相关制度。主要的渠道就是通过国务院安委会办公室，对行业主管部门和各省安委会办公室进行综合协调指导。

记：如何去把握综合监管工作？也就是该从哪些角度来开展综合监管工作？

梁：综合监管工作应该把握住4个要点，一是行业主管、各司其职。谁主管谁负责，我们应该尊重各个行业主管部门，在指导协调各行业安全生产的同时，还应该给予各行业主管部门充分的支持。

二是分级管理、属地负责。总局是安全生产的综合监管部门，所以要坚持分级管理、属地负责的原则。地方的事应该尊重、支持地方，地方政府才是安全生产的监管主体。

三是要区别对待、分类指导。安监总局现在面对着31个省、市、自治区，每个省都有各自不同的情况，因此一定要坚持分类指导。同样一个标准，生产力水平高的地区就容易做到，生产力水平低的地区就做不到，所以在制定标准、规定时要注意分类指导。

四是综合协调、强化监督。就是要充分发挥安办的作用，综合考虑全国安全生产情况，对安全生产的方针、政策、措施等落实情况强化相应的监督职能。

记：通过总结和归纳近几年全国各级综合监管部门的实践经验，您认为综合监管都包括哪些方面的工作内容？

梁：综合监管需要做一些什么具体的工作，归纳起来有3个方面，即：建立规矩(包括立法和制定规章标准等)、监督执行、调查研究。具体来说：

一是研究提出安全生产的方针、政策、措施和建议。通过调查研究，向国务院提出方针政策和重大措施的建议，供国务院决策；提出的建议必须符合安全生产实际，特别是要针对不同省(区、市)安全生产的特点提出相应的措施。

二是研究拟定安全生产综合性的法律法规标准。法律法规主要是以《安全生产法》为基本法出台配套的条例，如监督管理条例、应急救援条例、“三同时”审查条例等等。另外，还要指导地方的安全生产立法，指导全国的行政执法工作。

三是研究拟定行业部门和地方人民政府的安全生产责任体系，合理界定各自的管辖权。过去有些行业是没有安全管理职责的，但是国务院在最新的“三定规定”中，将相关的行业部门都赋予了安全管理的职能。进一步明确了地方政府的安全生产责任，使地方政府和行业主管部门都建立起完整的责任体系，这样才能够进一步落实安全生产责任制。只有责任明确，权力与责任同等，才能避免交叉重叠、关系不清。

四是建立严格的监督检查制度，维护综合监管的权威。制度是体现综合监管的重要载体。要针对我们的监督对象，从监督检查的目的、形式、范围、程序、整改等各个方面，以制度的形式固定下来。比如，对于地方人民政府、相关行业部门的安全生产法制体制机制建设情况、国务院重大部署的落实情况、安全生产“十一五规划”的执行情况等，要进行经常性的监督检查，之后将结果上报国务院，或予以通报、公告。在此基础上共同改进，促进形成良性循环。

五是研究拟定安全生产综合指标的评价体系。我们往往对一个专业领域分析、评价得比较深入，这有很大的局限性。衡量一个地区安全生产状况，不应仅包括伤亡指标，还应与该区域内的经济发展水平、自然环境、企业个数、经济结构、人口密度、事故特征等结合起来，进行综合反映和评价。

六是依法履行对特别重大事故的调查权，这也是综合监管的一个重要手段。但目前存在的问题是，没有把特别重大事故的调查报告中整改措施的落实作为对地方人民政府的监督检查的考核内容。以事故教训推动工作是正确的，但是用什么样的事故推动哪些方面、哪个层次的工作，对事故调查的规格、程序如何把握，如何通过事故调查推进综合监管的效能，需要做进一步深入研究。

七是研究建立严格的安全生产分级报告制度，体现综合监管的权威。严格的报告制度可分为3个方面，一是省级人民政府、行业主管部门应当定期向国务院报告所辖区域或行业领域安全生产状况；二是国务院安办应定期听取省级人民政府关于安全生产工作的汇报；三是国务院安办要定期听取行业主管部门安全生产工作的汇报。

八是协调好跨地区、跨行业的重大安全生产问题。例如危险品、客运企业等的跨地区运输，工矿商贸企业跨地区、跨行业的安全生产问题等等。

九是综合统计分析和定期预测全国安全生产形势。综合统计的价值不仅仅是信息的获取，更重要的是如何利用。定期预测全国或区域领域的安全生产形势，也是发挥综合监管指导作用的重要环节。

十是完善综合监管的工作机制。如安委会联络员工作机制，各省(区、市)安办的工作协调机制等。

十一是做好安全生产服务。这也应该成为综合监管的新内容，要支持、配合行业主管部门、地方人民政府推进安全技术服务、咨询、培训、检测检验等工作。

十二是强化监督应该成为综合监管的有效手段。要创新监督的方式方法，要在法律监督、行政监督、技术监督特别是舆论监督等方面有所创新和进一步强化。

记：在综合监管工作中，需要注意哪些问题？

梁：综合监管工作一要注意进一步转变职能。综合监管是国务院依法赋予我们的主要职能，要站在国家层面上来履行职能，所以一般性的审批审查、一般性的管理，应逐步放到地方去，集中精力来推进综合监管工作。

二要着力推进依法行政。从事综合监管职责内的任何一项工作，无论是工作部署、指导意见，还是监督检查，都要有国家法律法规依据，尽量减少、简化一些一般工作要求，逐步与法律法规相衔接，这样出台的文件到了基层才有执行力。

三要注意权责一致。综合监管有6项职权，即：综合性法律法规标准的拟定权、监督检查权、事故调查权、政绩考核权、信息发布权、行政执法权等。综合监管部门应依法依规用好用足这6项权力，并承担相对应的责任。

四要进一步研究和探索综合监管的方法和途径。在实行综合监管方面，工作方法上应该注意调查研究、因地制宜、分类指导、层级监管，这要在工作中不断地积累、研究和探索。

五要强化综合素质。做好综合监管工作需要一支有综合素质的队伍。安监系统的同志要适应安全生产综合监管的新形势、新任务和新要求，进一步加强学习，拓展知识面，提升综合素质。

编辑杨 璇