我国特殊教育立法进程现状分析

郭 逊 张发军

摘要: 改革开放以来,我国特殊教育的立法取得了长足的发展,但是特殊教育的立法进程仍旧未能适应特殊教育的发展趋势。本文对我国特殊教育立法进程的现状进行了分析,指出了立法进程中存在的问题,并提出了合理化的建议。

关键词: 特殊教育立法进程现状建议

随着国际社会对残疾人平等权利的广泛关注,“法律是保障残疾人权利最基本的制度保障”成为了各国的共识,特殊教育立法是现代教育普及化、大众化的必然要求,是全面贯彻落实科学发展观,“以人为本”的必然要求,是现代社会教育权社会化、国家化的必然要求,也是保障特殊教育事业快速发展,规范特殊教育健康发展的本质要求。联合国《残疾人权利公约》的出台更为我国特殊教育立法提供了有利的国际氛围,党的十七大报告强调:“深入贯彻落实科学发展观,坚持以人为本,优先发展教育,重视学前教育,关心特殊教育。”[1]胡锦涛总书记提出:“权为民所用,情为民所系,利为民所谋。”这都表明国家愿意更好地保障残疾人的受教育权利。据联合国教科文组织统计:到1994年,有超过52个国家近140部法律是专门针对残疾人问题的。[2]如美国《残疾儿童法》(1975)、日本《残疾人教育法》(1977)、中国《残疾人教育条例》(1994)等都表明了特殊教育立法是必要的、可行的。

一、我国特殊教育方法进程中存在的问题

我国一贯重视残疾人教育事业,尤其在“依法治国”口号作为一项治国原则写入宪法后,我国的立法运动在不到20年的时间里,基本完成了西方国家历经200年风雨之后才形成的法律体系。但是由于现行法规过于原则化,可操作性不强,尤其是缺乏核心的《特殊教育法》等问题,我国的特殊教育立法的进程还很缓慢,立法进程中存在的问题很多,主要体现在文化意识、经济基础、法理基础、执法监督这四个方面。

1.文化意识。

立法犹如大海行舟,文化则如同大海之水,水能载舟,亦能覆舟,任何形式的立法都是特定文化的产物。我国经历了几千年的封建统治,受权利本位和人治主义的文化观念的影响颇深。从权利本位的文化偏好出发,立法被理解为国家控制和管理社会的工具,在立法条文上就表现出义务性、禁止性条款占相当大的份额,而权利性、授权性条款却显得过于简单。综上可见,立法者对特殊教育立法思想观念的淡化和作为法律使用主体的特殊人群渴求法律意识的薄弱,从根本上影响了特殊教育立法的进程。

2.经济基础。

虽然改革开放以来,我国的国民经济迅速发展,但是教育经费的使用非常有限。早在上世纪90年代初,国家就要求:国家财政性教育经费的支出占国民生产总值的比例,到上世纪末要达到4%,[3]而在其后的十几年里,这个目标从未达到过,特殊教育作为教育的一个组成部分,所得到的经费更是有限的。

3.法理基础。

首先,我国特殊教育立法的主体大多是立法者中缺乏既研究特殊教育又研究法律的专业人员,他们常常是只擅长其一,并且在理论层面上研究得很多,而一线实践经验很少,这就使制定的法律、法规等理论与实践相脱节,并未回应特殊教育的真正需要。其次,特殊教育的立法层次低,现行法规过于原则化,可操作性差。我国教育法体系分为五个层次:第一层次是宪法;第二层次是部门教育法,《中华人民共和国残疾人保障法》可以列为这一层次;第三层次是教育行政法规,《残疾人教育条例》属于这一层次;第四层次是地方性法规,自制条例,单行条例;第五层次是政府的规章。我们可以看到,目前,涉及特殊教育的重要法规只有属于第三层次的《残疾人教育条例》,且《条例》可操作性差,笼统空洞。最后,我国的立法模式本身存在缺陷,我国当前的立法模式是追赶型立法,在其表现形式上是滞后立法,从时间上说,这种立法“晚点”了,总是比社会需求慢。

4.执法监督。

我国特殊教育对象家长的作用没有得到充分发挥。各国都极其注意家长在特殊教育中作用的发挥,如美国和丹麦都有父母在特殊教育中参与及决策权的规定。我国立法对特殊儿童家庭的重要性认识并不充分,基本上只认识到了其义务的方面,而没有注意到其维护特殊儿童受教育权利的一面,有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生。我国的民办特殊教育学校、机构举步维艰,在经济和社会支持上没有得到应有的关注。文化传媒也没有很好地发挥宣传监督作用,这些都极大地影响了特殊教育立法进程。

二、对我国特殊教育立法的建议

针对我国特殊教育立法进程的现状,我们应从以下几个方面加以完善。

1.树立“以人为本”的科学立法观,采取听证制度。

我们要从“平等”、“尊重”人权的高度出发,坚持以人为本,努力克服重人治轻法治的传统文化观念,广泛征求包括利益关系人在内的社会各界的意见,加快特殊教育立法进程,努力实现我国特殊立法法治化、民主化、科学化。

2.加大经济投入。

明确投入特殊教育的经费比例,重视家长和团体的参与,如明确家长获知详情和发表意见的途径,提供纠纷处理的途径,广泛采纳特殊教育工作者、法律专家的意见,对相关团体在政策予以支持,在经济上予以资助,等等。

3.尽快完善特殊教育法律体系。

首先,尽快出台《特殊教育法》,形成以《教育法》为母法,《特殊教育法》为基本法,《特殊教育条例》等为地方性法规的纵向层次结构。其次,我们一方面要不断修改特殊教育法规的内容,如减少原则性表述,增强可操作性,明确权利、义务,不断增补可行性法规进入法律体系,如地方、学校适用多年且效果显著的规章、制度等。另一方面我们要充分吸收和借鉴国外先进的特殊教育立法经验,转变我国的立法模式,要从闭门造车转变到开放借鉴。根据各时期社会变化和国家要求,不断地制定和修改法律。

4.加强舆论宣传、执法监督。

加强立法、执法监督,加大舆论宣传力度,让“人权”、“平等”、“尊重”深入人心,明确家长的相关权利,更好地保障受教育权的实现。另外,当教育机构的某种行动涉及特殊儿童的利益时,我们应当赋予家长一定的决策权。同时,建立健全立法监督制度、提案制度、审议制度、司法审查制度,从根本上保障特殊教育的立法完善。

总之,我国的特殊教育的立法建设任重道远,我们必须完善特殊教育法制体系,使我国的特殊教育法更好地推动特殊教育事业的发展。

参考文献:

[1]高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗.胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告.

[2]玛丽娅·里塔索尔莉.关于残疾人的立法问题.特殊教育研究,1994,3:28-32.

[3]纪宝成.教育经费从未达到国家要求.转自我国特殊教育立法之研究.教育文摘周报,2004-9-8.

[4]汪海萍.论加强特殊教育立法的必要性与可行性.中国特殊教育,2007,(7).

[5]韦小满.美国特殊教育立法中有关评估的法律和法规概述.中国特殊教育,2005,(10).