科学发展中的城镇管理和规划

熊福宁

科学发展观是以人为本,全面、协调、可持续发展的发展观。科学发展观要求在开展城镇规划建设工作中,必须紧紧围绕加强基础设施建设、发展特色经济、改善生态环境三个方面目标和任务,用科学规划、分类指导、突出重点、有序推进的发展思路,努力强化中心城市功能,提高城镇集聚能力和建设水平,积极发展小城镇,形成以城带镇、以镇带村、整体协调发展的格局。

一、我国城镇规划面临的主要问题

自从1998年10月党的十五届三中全会提出“小城镇,大战略”以来,我国小城镇建设取得了可喜的成绩,诸如:建设规划重视了区域协调发展,资源合理利用,环境质量保障和风景名胜资源与历史文化遗产的保护;不断完善和规范小城镇规划建设工作的程序、机制及技术立法,以及多方位、多层面地搞小城镇示范工程建设,等等。但若用客观发展规律去检测,用当前国内外飞速发展形势的要求去衡量,我们就会发现问题仍然不少。

(一)城镇的经济发展水平普遍低下,市场观念狭窄。

我国大多数城镇的职能构成还停留在为周围农村提供产品交换、物资集散的初级阶段。农村经济型城镇在数量上占绝对多数,作为城镇集聚所需求的二、三产业仍处在次要地位。城镇的市场发展处于低层次的阶段,长期得不到改善,多限于上一级和下级的市场之间的交换,而未在更大的环境中寻求发展机遇与空间,没有形成跳跃式的发展。对市场动向与体系外部的机遇把握上缺乏足够的主动性,市场结构单一,彼此不能协同发展,反而进入恶性循环之中,导致风险加剧,加上地域文化习俗和陈旧观念的制约,小富即安的价值观和安于现状的行为准则影响了人们的价值取向。

(二)城镇规划工作滞后于城镇发展,规划思路和作用有待完善。

当前,城市体系结构发生着巨大的变化,但一些地方在编制城镇体系规划过程中,忽视区域城镇发展的特点和真正应解决的问题。就区域论区域,片面追求区域城镇体系的完整,而没有充分考虑到其作为一个整体参与更大范围的区域所产生的多方面的影响,忽视了城镇体系规划的本质和规划编制的意义。另外,从全国情况看,不论是独立的省域规划,还是结合城市总体规划所作的市域和县域的规划,真正能指导城镇发展、发挥作用的不多。

(三)城镇规划的难度大大增加。

在全球经济一体化和区域经济一体化背景下,城镇、区域之间相互联系更为紧密,竞争更加激烈,人口、资本、技术等的流动性大大增强,不确定因素增多,城镇的发展规模(用地和人口)在区域中的地位很难确定,城镇规划的难度大大增加。加上外来人口大量涌入,流动性增强,城镇人口预测难度增大,城镇住宅除了满足不断增长的市民的需求,还要满足大量外来投资者、外地人士生活、工作、商务活动的要求。以往根据城镇人口未来发展来确定城镇用地规模的传统城镇规划方式受到挑战。

二、以科学发展观指导城镇规划建设管理的对策

(一)建立区域协调机制,做好保障措施。

城镇体系规划就是从区域整体利益出发,促使城镇协调有序地发展,从而避免经济快速发展过程中出现行政壁垒、生态恶化、重复建设等问题。从区域整体发展、城乡协调发展、生态共存共保、基础设施共建共享的角度出发,突出强调不同行政区划之间在产业结构分工、基础设施共享、生态环境保护、城镇空间延续等方面的衔接和协调。针对实施机制、政策、措施研究与制定等普遍不被重视,缺乏规划实施必需的后续手段,对新编制的城镇体系规划在解决生态环境保护,基础设施建设,旅游和水资源开发利用,以及各城镇之间边缘空间布局等区域性共同的问题,应建立区域协调机制。建议建立由省级机关和市、县政府组成的城市联盟协调机构负责跨行政区域重大项目和基础设施建设,实现城镇发展、环境保护工作的协调发展,协商解决发生的重大问题,确保城镇体系规划付诸实施。

(二)建立健全规划的实施管理机制,进一步强化规划的重要作用。

为切实发挥城镇体系规划的作用,在努力提高规划的科学性和可操作性的同时,必须加强城镇体系规划的实施管理。城镇体系规划在体现宏观规划的政策性、指导性和战略性的同时,要加强规划文本的规定性和条款性,提高规划执行的力度。要把城镇体系规划转化为政府宏观管理区域和城市发展的有关政策和措施,真正成为政府宏观调控的手段。规划必须纳入市场运作的轨道,在实践中接受各方面利益主体的评判,定期对规划以及相关政策的实施效果作出评价,并及时进行相应调整。并可根据实际需要,适时编制某个地区或某个方面的专项规划,使规划随着市场经济的发展而不断深化,这样城镇体系规划才真正具有生命力。应该把城镇体系规划作为区域各部门和各项事业发展的依据,并把它作为引导区域城市化与城镇合理发展,协调和处理区域中各城镇发展的矛盾和问题,合理配置空间资源,防止重复建设,这对乡村地区发展起引导作用。城镇体系规划不应只考虑“点”,即城镇的发展问题,而应点、线、面结合,即不但要对单个城镇、城镇网络进行研究,更要把城乡作为一个整体,纳入城镇发展过程统一研究。从一个大的区域范围来分析研究,根据资源的合理配置来确定符合区内大多数城镇发展的方针,尽可能达到一种利益最大化的状态,这是城镇体系规划在区域规划中担负的重要角色。

(三)突出重点,加大投入,全力加快城镇建设步伐。

城镇建设的重点仍是基础设施和住宅建设。要加大城市水、路、热、气、讯、绿化等基础设施建设力度,同时要注意城镇基础设施的质量,城区道路、给水、排水、供热、供气、防洪、园林工程设施建设要纳入质量监督和工程竣工验收序列,还要提高城镇园林绿化水平,加快住宅建设,改善居住条件。城镇住宅建设关键在于变革现有城镇住房分配体制,培育个人直接支付的住房消费市场,实行住房分配货币化。城市基础设施建设需要大量的投入,在现有资金短缺的情况下,要切实管好用好建设资金。城市维护建设税要足额收缴,全部用于城市建设,此外,还要引入市场运行机制改革、市政公用设施经营方式,从福利服务型向经营服务型转变,寻求城市建设资金良性循环发展的路子。