服务性政府的建设与政府监管能力的提升

张建英

一、建设服务性政府是我国行政体制改革的根本任务

党的十七大作出了加快行政管理体制改革、建设服务型政府的战略决策。服务型政府是指一种在公民本位、社会本位、权利本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来,以全心全意为人民服务为宗旨,实现着服务职能并承担着服务责任的政府。

1、服务型政府具有公共性,是公共政府。公共政府理念是现代公共管理理念的核心。服务型政府具有公共政府特征,意味着服务型政府必须正确处理国家与市场的关系、政府与公民的关系,政府的作用范围严格限定在公共领域,在公共领域之外,是不受国家权力和政府权力直接干预的、只受市场规则支配和法律规范制约的私人领域即市场领域和公民领域。政府行使的权力是人民赋予的公共权力,政府权力必须以追求公共利益为宗旨,不得公权私用、假公济私,更不得用于追求政府部门利益或公务员个人利益。

2、服务型政府具有服务性,是服务政府。古往今来,任何政府只有提供充足优质的公共服务,才能有力地证明自己存在的价值与合法性。一般说来,维护性公共服务是保证国家机器存在和运转的公共服务,是服务型政府的基石,如政府的国防、行政管理、法制建设等;经济性公共服务是政府促进经济发展的公共服务,是服务型政府的动力,如政府对国有企业和公共项目的股本投资;社会性公共服务具有保障和实现公民权利的性质,并具有明显的再分配功能,是服务型政府的主体,如义务教育公共服务、医疗卫生公共服务和社会保障公共服务等。

3、服务型政府具有有限性,是有限政府。与无限政府推崇政府机制优先不同,有限政府奉行的基本准则是市场机制优先原则,政府只是作用于市场机制和公民自治都不能解决的公共领域。政府不是经济和社会发展的直接提供者,而是推动和调控经济与社会可持续发展的促进者、合作者。政府不但权力有限、职能有限,而且责任也有限。政府只有做到有所不为,才能更好地集中精力做到有所为。

4、服务型政府具有有效性,是有效政府。我国社会主义现代化进程要求我们正着力构建的服务型政府必然是一个有效政府。有效政府的构建必须符合中国现阶段政治经济文化和社会的现状及其对政府的内在规定性。有效的服务型政府的构建就应该做到政府理念有效,重塑政府形象政府制度有效,规范政府行为政府治理有效,优化政府能力政府过程有效,提升政府品质政府结果有效,维护人民利益。一个有效的政府应该具备权威、精干、有为和廉洁等几个基本的特点。

5、服务型政府具有法治性,是法治政府。无论是从保护公民权利方面看,还是从规范政府行为方面看,服务型政府都需要以法治作为路径依赖。只有在法治的保障下,才能保证政府服务行为的规范性,减少主观随意性,从而稳步提高政府服务的质量和水平。在我国,建设法治政府的核心是全面推进依法行政,即以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,坚持党的领导,坚持执政为民,忠实履行宪法和法律职责,保护公民、法人和其他组织的合法权益,创新社会管理和公共服务机制,为构建社会主义和谐社会提供法治保障。

6、服务型政府具有责任性,是责任政府。责任政府既是现代民主政治的基本理念,又是一种对政府公共治理进行民主控制的制度安排,服务型政府必然是责任政府。作为民主政治时代的一种基本价值理念,责任政府理念要求服务型政府必须主动及时地回应社会和民众的要求并加以满足同时必须承担相应的政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。如果公共服务没有责任与之相伴共生,不仅公共服务会异化,而且也可能产生任性与张狂。

二、政府监管能力的提升是建设服务性政府的基本内容

随着改革发展的不断深入,人民群众对公共服务的需求越来越高,我们只有不断满足人民群众日益增长的公共需求,才能够深入地贯彻科学发展观,才能推进我国的经济社会继续不断地向前发展。而建立有效的监管体系,对于我国公共服务事业改革和持续发展,对于行政部门服务职能的完善,对于有效的公共服务管理体制的建立,都具有基础性的作用。

广义的政府监管是指监管者运用公共权力制定和实施规则和标准,以干预各种行为主体的经济和社会活动,包括产品和服务的价格、质量、进入和退出等经济性内容以及安全、健康、卫生、环境保护等社会性内容。曾经震惊全国的“三鹿奶粉”事件的发生,以及先前发生的“大头婴儿奶粉”事件、“过期月饼”、“病猪肉”、“苏丹红”、等事件的发生,既说明了一些不法厂商利欲熏心,惟利是图,置人民群众的生命安全而不顾;同时也更加暴露了我们一些政府部门对食品安全领域,尤其是生产领域监管不力,在食品的生产环节、检验环节和销售环节都不同程度地存在问题。这些事件的发生,严重影响了社会的稳定,给人民生命、财产造成了重大损失,对我们的质量认证体系和食品、药品等的监督管理造成了恶劣影响,使公众对卫生监督管理、质量检验、市场监督管理的不作为产生很大疑虑,导致政府公信力下降。

分析近年来在我国发生的食品安全、药品安全以及其他重大责任事故,正是由于政府的监管不力所造成的,具体可以概括为以下几方面的原因:

1、政府职能不清,管理权责不明。

在管理体制上我们至今延续了一些计划经济时代的模式,很多政府主管部门同时扮演着政策制定者、执行者、收益者和监管者等多重角色。其根本缺陷是缺乏有效的问责机制,政府多重角色之间存在严重利益冲突,妨碍了公共服务事业的发展和效率的改进。也正是由于职能不清,导致政府在食品安全方面缺乏长效、系统的规划机制,不能有效引导大众的合理消费,更不能分工明确、规则细化地管理,因而导致我国的食品和药品等方面存在严重的问题。尽管从表面上看来,在社会公共服务各领域都设立了相关的“负责”机构,但事实上,各主管部门的责任或者是模糊的,或者是不合理的,“越位、错位、缺位”的现象非常普遍。僵化、交叉、不透明、不可问责的管理体制导致了目前公共服务出现的价格、质量、效率和覆盖不足等问题。监管者与被监管者之间过于密切的关系,使得监管规则很难得到有效执行。比如监管机构质检局等部门与地方政府之间的密切关系,使得地方政府的官员本能就是保护企业,只要这个企业能给它创造产值。这种利益纠葛机制,使得我们不能处理好政府职能部门与企业的关系、监管与服务的关系、商业利益与公众利益的关系,单纯强调“帮企业办事,促经济发展”,因此就无法把保障公众食品安全的中心任务落实好,不能很好地发挥政府的服务职能。

2、监管规则不完善、执行机制不健全。

经过多年的努力,我国已经建立了公共服务的基本法律法规体系。但监管规则体系还存在着很多问题,集中体现在以下两方面:第一,规则体系缺乏统一性,不同位阶和部门的法律法规之间存在冲突,地方法规与国家法规之间存在矛盾;更大的问题还在于规则的执行机制不健全。第二,法规体系陈旧落后,不能适应新的经济和社会发展形势的要求。第三,有些政府部门与公务人员服务意识差,不作为现象严重。目前,我国卫生监督部门、国家质量技术监督局、国家工商行政管理部门等的数量和机构都达到了一定的规模,但这些部门却对市场的监管处于一种被动执法,往往是当事件发生后,这些部门才开始执法调查。比如早在2004年阜阳奶粉事件中,三鹿奶粉曾被指出有质量问题,但是却没有引起相关部门的强烈重视,反而被国家质检局作为名牌免检奶粉推荐给消费者。也有消费者早就向有关主管部门反映过"三鹿奶粉"问题,主管部门却要求反映人提供更详细的情况等。众所周知,食品药品专项整治中存在着“打不疼”、“打不死”的问题,一个重要原因就是行政执法与刑事司法衔接不够,执法不严、打击不力。有些涉嫌犯罪案件该移送的没移送,滞留在行政执法环节,没有进入刑事诉讼程序,甚至以罚代刑、一罚了之。

3、监管治理机制不健全

从我国目前发生的这些食品安全事件中可以看出,其成因主要有以下一些:一是企业本身质量评价机制的缺失,由于评价标准的随意性,有些企业不能及时、严格地按照相关标准进行自我评价;而且由于受恶性竞争的影响,有些企业不进行质量评价和管理,甚至为了降低成本,制假、造假。二是社会化的质量评价组织的建设与发展严重不足。目前我国的社会质量评价组织的独立性不强,有些是政府机构创办的,有些是从政府职能部门分离出来的,对政府的依赖性较强,其业务活动往往不是依靠市场的需要以及提高服务的质量和信誉;而且政府对社会机构的监管缺乏统一规范的监管体制和统一协调的监管机构。社会质量评价机构由于经费不足、容易受到出资人的干扰而缺乏独立性或客观性,评价结果有失公正。三是在日常的监管过程中,由于政府部门仍然发挥着主导甚至唯一的作用,包括行业协会、专家团体、消费者保护群体、服务提供机构在内的利益相关者的积极性如媒体的作用未得到有效调动。

三、在建设服务性政府的过程中加强行政监管

今后必须进一步加强行政监管,完善我国公共服务的监管体制,要加强以下几方面的工作:

1、要完善法律和制度,用制度来堵塞漏洞。首先要建立和完善现代公共财政制度,建立规范的财政供养制度,并通过相应法律,明确中央政府和地方政府的财权和事权。同时,还应明确政府、公民和不同形式的组织部门在提供消费公共服务方面的权利、义务和责任。明确包括非营利组织在内的服务供给主体的法律地位和税赋义务,并在法律上保证公共服务事业放开准入、依法监管。纵观全球发达国家的成熟经验,我们可以看到一个基本事实,那就是食品安全监管体系必须以法律制度为基础。无论是美国食品药品管理局,还是欧洲食品质量安全监督局,都因为有强大的法律支撑而享有高度的独立性,使之能公正执行法律,确保本地区的食品安全。一个合理的食品安全法律制度,除了赋予监管部门权威外,还要从整条食品链出发,对种植养殖、初级加工、生产制造、运输、销售、消费环节,明确食品监管责任,建立有效的问责机制。目前,我们必须认真执行《食品安全法》,明确各个监管部门的职责,建立有效的问责机制;理顺监管体制,优化机构设置,既要避免部门之间监管职责交叉,又要扭转部门内部弱化食品安全监管的局面。

2、明确政府监管部门的职能和责任,保证制度和规章的有效实施。在合理界定政府职能方面,应改变"政事不分、管办不分"的局面,建立合理、透明的检查和考核机制。提高政府的监管能力必须加快政府管理社会服务事业能力,其中主要包括建立完善的监管组织体系,规范透明的监管程序、专业化和有责任心的监管队伍,以及建立以现代信息技术为支撑的高效监管服务平台。并且要严格纪律,建立严格的问责机制是政府管理体制改革和监管体系建设的核心任务,实行责任追究,一旦出了问题一定要追究相关责任人的责任。

尤其是在关乎人民群众生命安全和生活质量的食品监管等方面,首先要加强政府的规划职能,在确保目前食品安全的前提下,必须对农业生态环境、食品生产结构、食品安全体系建设等方面作出合理布局与长远规划;其次要重视对大众消费的引导功能,通过大力宣传和有效管理,提高公众的自我保护意识,以科学合理的消费方式和消费观念促进食品的安全生产和使用;再次要科学划分和制定包括食品安全标准(数量、质量和清洁度)、安全食品生产操作规程、技术,从产地环境到餐桌的一系列管理职能和规则等,确保政府对食品安全的保障功能。

3、建立多层次、多主体参与的现代监管体系。强化政府监管职能,形成包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构、多种行业自律组织、多级消费者权益保护组织、多渠道的传媒和公众监督在内的现代监管体系。在由政府部门提供公共服务的领域加强“政府内监管”,改变政府部门自己制定政策、自己执行政策、自我进行评估的格局。公共服务领域的监管体系建设,应该纳入到我国行政管理体制改革的总体安排之中。要进一步建立和完善包括工商、农业、质监、卫生、药监、城管、检疫等的政府管理部门和社会舆论、民间组织和群众等的社会监督系统。由此形成一个协调、组织、有序的有机社会监督系统,各子系统既是发展的结果,也是发展的动力。建立功能明确、组织独立、问责机制严格的多维度监管体系,是建立一个公平、高效、完善的公共服务体系的基本发展方向。食品安全也是个系统工程,与科技进步、经济发展、社会管理、环境质量等众多因素有关,其中社会公众也是重要的环节,需要他们科学地看待和积极协作。◆

参考文献:

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[4]张旭霞,高绩效政府的创建与公信力问题[J],中国行政管理,2008,1。