和谐社会背景下的基层治理机制转变

陈 芳 杨博文

摘要:基层政府治理机制转变是构建和谐社会的基本途径, 构建社会主义和谐社会,其中很重要的一个方面是要充分发挥基层组织的作用。基层组织也是国家政权的基础和延伸。公众对执政党的执政理念、执政效果以及政治体系合法性、政治制度合理性的认识与认同,相当程度上是通过基层治理行为获得的。只有建立和完善促进经济良性运行、科学发展的基层政府机制,转变政府职能积极为公众和社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共管理、公共服务才能有利于夯实执政的阶级基础和群众基础,从而促进社会和谐发展。

The transformation of local governments governance is the basic approach to construct a Harmonious society. To construct a harmonious society, the most important thing is to make local government fully play its role. At the same time, local government is the foundation and elongation of state power. To a certain extent, get the understanding and identity of public to ruling partys governing philosophy、power effect 、legitimacy and rationality through the grass-roots governance. Only by establishing and improving the grass-roots of government machinery which can promote the economics in sound operation and transform functions of the government to provide basic and secure public goods and effective public management、public service can strengthen class basis and mass basis ,and then promote harmonious development of society.

关键词:和谐社会基层治理机制转变服务型政府

Key words: Harmonious society; The transformation of local governments governance; Service-oriented government

十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》是我国政府在新世纪新阶段建设社会主义现代化国家走科学发展道路的重大战略部署。而扎实推进社会主义新农村建设,促进城乡协调发展是构建和谐社会的一项基本任务。基层组织作为国家政权的基础和延伸,作为与基层群众联系最密切的组织形式,它的治理机制的转变和创新是构建和谐社会的基本途径,同时和谐社会也是基层组织治理机制创新的基本目标。

一、 基层治理机制现状分析

改革开放30年来,中国城市化的进程加速发展,预计到2010年,我国城市化率将达到45%左右,这期间全国将有2亿左右的农业人口转化为非农业的城镇人口。作为基层政府组织,将面临着城市化进程所带来的一系列新变化:随着城市用地规模的迅速扩大,农村部分土地划归城区,并逐步被现代化城市路网、城市景观所包围;农村社区开始向城市社区转型,单一的农业生产模式向多元化经济发展模式发展;农民身份向居民身份转变,并进一步引发了诸如土地征用、失地农民社会保障等一系列的问题。但存在的问题是,基层治理机制的发展和转变落后于城市化进程,许多地方仍然停留在“发号子(指挥)”、“收票子(收费)”、和计划生育工作上。没有意识到基层政府工作和职能应做相应的调整和转变,使得许多的社会管理工作和公共服务跟不上,公众的需求得不到满足。群众对干部和政府的认同感不强,干群关系紧张。

其次,经济职能欠缺。农村发展难、稳定难、农民增收难这“三难”,归根到底就是经济没有得到较大发展,其原因除了我国长期形成的城乡二元经济结构因素之外,基层政府长期经济职能缺位也是重要原因。特别是近几年农村大量土地转做商业用地,政府经济职能的缺位使农民失去土地后又没有新的营生手段和收入来源,成为社会上被逐渐边缘化的人群。这不仅影响了农村基层组织的号召力、凝聚力,也对我国社会的稳定埋下了重大隐患。

此外,由于城市化的进程,乡村人口的流动性逐渐加大,外来人口大量增加,使得原来的居民结构、社会群体发生了很大的变化。利益的冲突和管理的缺位导致农村地区矛盾多发、管理混乱。如何管理好外来的群体,如何协调好“原著民”和“新移民”的利益关系,如何建立和谐的农村社区环境,做好组织工作都是现在基层政府应该思考而未思考的问题。

二、基层治理机制转变是构建和谐社会的重要保障

在现代社会,一般意义上的和谐社会是指社会成员能够实现各尽其能、各展所长,社会各阶层之间能够实现互动,利益分配能够公正,社会能够实现平稳运行和健康发展。①我党在中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中指出:“形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会,是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求。要适应我国社会的深刻变化,把和谐社会建设摆在重要位置,注重激发社会活力,促进社会公平和正义,增强社会的法律意识和诚信意识,维护社会安定团结”。而要做到这一些,首先就要不断加强社会的自主性,逐步推进社会管理体制改革和创新。在此背景下,进行政府的治理机制改革是构建社会主义和谐社会的必要之举。

因为,当国家的公共权力与人民大众相分离则必然激起人民大众的不满,要实现社会根本、长久的和谐,必须使国家具有政治管理和社会管理的双重职能。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一书中分析道:“国家是以一种与全体固定成员相脱离的特殊的公共权力为前提的”②。恩格斯说“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”③恩格斯所讲的“某种社会职能”,正是指国家通过对社会实施公共管理(其中包括必要的公共服务)使社会处于一种有秩序的状态,从而使社会组织得以存在下去的职能。恩格斯的上述论断表明,国家活动中, 政治统治与执行社会职能是相辅相成的,社会职能的执行取决于政治统治,而政治统治的维持又必须以执行某种社会职能为基础,片面强调其中的任何一种,都会导致国家出现种种偏差。我国是社会主义国家,处于社会主义的初级阶段,我们必须要有意识的强化和扩大国家的管理职能。基层政府作为国家政权的基础和延伸,作为我国最广大范围的群众联系最紧密的组织,它在为社会主义建设打好基础,维护社会安定团结,促进社会经济平稳发展、人民安居乐业的各项活动中都扮演着举足轻重的角色。

由于我国自实行改革开放以来,高速的经济发展并未掩盖住社会发展中存在的诸多问题,社会矛盾和社会问题不断加深,如利益分配不公、贫富差距扩大,新的弱势群体的产生,群体性事件不断增多等等,都是社会矛盾日益突出的表现。但一直以来政府职能转变的重点长期放在经济领域,而“和谐社会”的目标要求强化公共服务和社会职能。所以,《十一五规划》从经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的总体发展思路出发,突出强调以人为本和解决关系群众切身利益的重大问题。这些都意味着政府职能转变从过去聚焦经济领域扩展到了更为广阔的领域。构建和谐社会,要求政府、市场、社会之间的协调和政府角色合理定位和工作重心转移;改革基层治理机制,协调社会中业已存在的矛盾、冲突,为人民群众提供更多更好的公共服务。作为与基层群众接触最直接,最密切的基层政府组织是这一执政理念的直接执行者和传导者。基层政府的行政能力要适应当今社会发展的需要,要适应新时期社会变革的需要就必须积极进行基层治理机制的转变,提高基层政府的行政能力,这已成为实践科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。

三、基层治理机制转变的途径思考

基层治理机制转变作为构建和谐社会的根本途径。我们应秉承基本的治理理念,大胆创新,重新调整政府与社会、政府与市场的关系,充分调动基层群众的积极性,改革政府内部体制,引进竞争机制,提高政府部门的工作效率和服务质量。实现社会资源优化配置,建立政府、企业和各种社会组织多元主体共同发展的基层政府治理新机制、新格局。

(一)健全基层治理机构,加强基层民主建设

近年来,随着经济社会的持续发展,人民群众生活水平的极大提高。一方面,群众民主意识不断增强,参政议政要求日趋强烈;但另一方面,多年来形成的基层干部研究说了算,群众被动接受的工作方式,使得群众的参政议政的意愿得不到实现,群众真正的需要和心声不能传递到政府,从而导致干群关系疏远,群众无归属感责任感,民主决策机制流于形式。鉴于此,应在原有基层组织架构上,修改完善村(居)民自治章程,增设新的机构,逐步建立起适应科学发展观要求和基本满足群众民主意愿的村(居)基层治理机制。

1、明确“两委”职责,充分发挥其作用

村委会直选后对基层原有的领导和管理体制造成强大的冲击,导致政治一元化结构的分解和村庄政治二元结构的出现,村庄中出现两个权力中心,产生了彼此的紧张和冲突。因此,要发挥好“两委”在基层的作用,除了要解决好“两委”在权、利方面的矛盾以外,更要坚持把“两委”的职能职责进一步理顺,这是构建基层治理机制的基础。村(居)党组织是领导核心,处于领导地位,主要负责全面工作的牵头,抓统筹协调;以及抓好党组织班子建设和党员发展、管理工作,同时负责指导村(居)民自治等。而村(居)民委员会主要负责执行村(居)民会议,村(居)民代表会议,村(居)民主议事会决议,并配合上级政府开展公共服务和社会管理工作。同时,在基层治理中,要放权、让权,着重强化服务功能,让其主要精力从管理集体经济转向公共服务和社会管理,在实施的过程中将党组织原有的集体经济发展只能与社会职能分离,有利于其从繁杂的经济往来中解脱出来,将主要精力投入到为群众谋发展、加强社会管理和公共服务中,同时更有利于增强领导班子的凝聚力和向心力。

2、加强基层民主,在居民自治上下功夫

强化居民自治功能,支持其依照《村(居)民委员会组织法》所规定的职责开展工作,还村(社区)真正的自治权力。设立村(居)民主议事会为日常村(居)事务议事决策机构,并通过党员和村(居)民代表大会选举年富力强、文化程度较高、有一定组织能力的群众骨干作为议事会成员,更好地发挥群众的决策作用。另设村(居)民主监事会为日常村(居)事务监督机构,其成员经党员和村(居)民(代表)大会选举产生,可包括各级人大代表、退休干部、党员、普通村民,但村两委干部家属不得参加。充分发挥群众的民主监督作用,特别是对集体经济组织的运营、收支情况作详细的监督。同时,应设立村(居)民主联席会为日常社情民意表达机构,畅通群众言路、集聚民智,做到真正倾听来自基层的声音。

(二)助推产权制度改革,建立新型集体经济组织

社会发展的中心工作仍然是发展经济,经济的发展是推动各项社会事业向前发展的前提和保证,基层治理机制转变的过程中更加不能忽视发展经济这项重要的职能。在基层组织带动社区发展的过程中,一方面要积极提升和开发居民自身的需求力,另一方面要积极引导群众开展多种多样的经济活动,通过多种途径增加集体经济和居民收入。

1、助推产权制度改革

在新的时代背景下,集体资产的传统管理方式已经不适应了。长期以来,农村集体资产虽然名义上归农民所有,但财产支配权实际掌握在少数干部手中,集体资产缺乏一套公开、公平、公正、透明的运行机制。导致集体资产管理婚论、缺乏有效的监督。特别是当集体土地被征用后产生的矛盾和弊端十分突出。这使得进行产权制度改革迫在眉睫。

因此,根据基层自身情况,首先应对各级村、小组和村民进行土地、房屋等资产的确权,并颁发产权证书,或者可以在自主、自愿、自治的前提下,在不违背现行法律、法规的情况下,将集体的土地所有权、集体建设用地使用权、集体土地上房屋所有权、农用地承包经营权等通过“确权”到集体经济组织和居民户,使居民实实在在地享有权利。同时,建立起现代的企业管理制度,让其积极主动地发展,充分发挥市场的作用,实现集体资产的流动增值和集体成员的稳定收入来源。

2、建立新型集体经济组织

进行基层治理机制的转变,目的是为了更好地促进基层经济社会的发展,增加农民收入,是农民能够安居乐业,共享社会主义发展成果,从而保障社会的和谐稳定、长治久安。

为此,增加农民的收入就是工作的重中之重。首先,要盘活集体财产,引入现代的管理制度。在确权的基础上,通过把集体土地、资产股份化,建立起董事会、监事会等完备的管理体制,把农民、社区居民真正变为股民,实现其对集体经济发展的参与权、监督权、决策权和利益享有权。而其中,政府要减少行政干预,将经济组织交予专业的管理者管理,放手让村集体经济组织参与市场竞争。其次,可通过土地流转的形式,引入大型的项目、企业。一方面可以使土地得到最大程度的增值和利用,使集体和居民的收入都可以大幅度提高;另一方面也可为当地居民创造丰富的就业机会和商机。比如,企业和项目的引入可带动周边的餐饮业、服务业、甚至旅游业的发展,周边的房屋、门面出租也会相应上涨。

(三)加强基层组织建设,是基层治理机制转变的核心

基层党组织是党执政的组织基础,是不可动摇的组织保证。在矛盾、冲突多发的今天,基层党组织的核心地位更加不可动摇。在基层治理机制转变的过程中,必须首先加强村(社区)基层党组织的建设,使之能驾驭全局,协调各方,推动改革的前进,维护基层稳定,促进各项发展。因此,在按照地域、单位为主设置党组织的基础上,积极探索新的更加务实的模式,形成与经济社会发展相适应的党的基层组织格局,使村级党建工作由原来的单一性向区域性多元化转变,建立在区委、街道党工委的指导下,完善镇级党建工作联席会议制度,由村(社区)党总支领导,辖区内各党支部、驻社区各单位、各组织负责人积极参与,形成共驻共建、共驻共治、共驻共创、共建共享的大党建格局,做到哪里有群众哪里就有党的工作。同时,按照推进城乡统筹发展的要求,全面推进组织覆盖、工作覆盖、凝聚力覆盖,特别是在新的工业集中区、新社区、土地规模经营区,及时调整和跟进管理。在产业链、行业协会、合作经济组织、龙头企业、经济园区、驻外党员和外来流动人员建立党组织。打破传统行政区域界线、多渠道开展村(社区)党组织活动,推动各项组织工作的开展,巩固我党在基层的核心地位。

总之,通过基层治理机制的转变和创新,转变政府职能,使政府的工作重点转移到宏观调控和提供更多更好的公共物品和公共服务上来,使政府由以前的“划桨人”转变为“掌舵人”,由“管理者”转变为“服务者”。充分发挥基层群众、企业、社会组织的积极性和创造性,使居民能够切实地参与到村(社区)的治理中来。同时加强基层党组织的建设,使组织工作深入群众,深入基层,充分发挥起思想教育作用和引导作用。逐步形成政府、企业、组织等多元主体互动的基层政府治理新格局,为构建社会主义和谐社会添砖加瓦。◆

参考文献:

①谢庆奎 佟福玲·《服务型政府与和谐社会》[M]·北京大学出版社,2006,第70页。

②《马克思恩格斯选集》第4卷,人民出版社,1995年版,第94页。

③《马克思恩格斯选集》第3卷,人民出版社1995年版,第523页。

④谢庆奎.中国政府体制分析[M].北京:中国广播电视出版社,1998.152.

⑤刘涛.基层治理:正在发生的政权建设

⑥吴乃艳.政府职能转变与社会主义和谐社会的构建 曲阜师范大学硕士学位论文

⑦齐存庄·我国农村基层组织建设研究 陕西师范大学硕士学位论文

⑧张全省·《基层政府治理机制创新与构建和谐陕西》[J]·宝鸡文理学院学报(社会科学版)第28卷 第四期,2008年8月