水利工程经济特征分析及管理问题探讨

尤正林

摘要:本文在对我国水利工程的实际运作情况进行调查分析、对有关基础设施部门投资管理制度、改革问题的理论基础及实践经验教训等有了一定的认识基础上,形成了水利工程的投资管理制度的改革的框架性的思路,希望能够为我国水利事业的发展做出自己的贡献。

关键词:水利经济特征投资管理

一、 市场体制下水资源的经济特征分析

在市场经济中,完全非专有的,不属于任何人的状态的水资源的开发和使用必然是低效率的。因为没有专有权的情况下就不可能获得使用的代价。在这种情况下,价格既不能产生在使用者之间分配水资源的作用,也不能起到为生产或维护和保持水资源提供收入的作用。这样导致的是相对于高效率的供应水平,水供应不足;而高效率的运用水平情况下水污染的数量过多;相比较高效率的开发水平,水资源开发显得过度,另外在水资源的管理、生产能力方面投资不足。由此可以得出这样的结论,在市场经济条件下,水资源的不可专有性是水资源配置和使用低效率

的主要原因。

二、 水利工程投资管理运行体制与创新的对策

2.1 完善工程投资和运行费用分摊机制

尽管综合利用水利枢纽工程投资和运行费用分摊在理论和方法上不存在重大分歧,但在实践中,长期以来很多工程没有很好的落实政企投资分摊,即没有提供公共产品(或服务)与提供私人产品(或服务)的资产分摊,使得其建设管理单位需要承担公益性资产的管理和维护责任,而相关成本和费用又难以从政府或受益群体获得足够的补偿。《水利产业政策》将水利建设项目划分为甲、乙两类的目的主要是明确项目各参与方(尤其是政府和企业)在项目公益性资产和经营性资产的“责、权、利”。建立综合利用水利工程投资和运行费用分摊机制的目的在于进一步落实有关各方的“责、权、利”。

2.2灵活多样投融资机制

从目前的情况看来,政府在对水利工程项目建设的投资方面还有一定的局限性,资金的投入方式比较单一。在水利工程项目上,其财务效益是由上网电价及供水量、供水价格、发电量等许多指标来决定的,而这些指标又受到工程运行方式、收益地区经济社会发展状况、上游来水情况等诸多方面因素的影响,所以导致很大的不确定性,且在年际甚至时期之间变化很大。有些水利建设项目,虽然在可行性研究及决策阶段的评价时被认为能够得到客观的财务效益,但是当在投入运营后却在财务上没有反映出预期的好的收益,甚至在财务上不可行。反而是一些以公益为目的的工程,在投入运营却有可能产生的很好的财务效益。由于水利枢纽工程项目在财务收益方面的不确定,从而使得政府在财政资金方面也要运用灵活多样的投资方法。

根据水利项目具体情况的不同,财政性资金的投入方式可以是以下任何一种或几种的组合:A.无偿且不求回报的补贴性资金政府投入;B.作为项月资本金且追求回报的政府投入;C.无息或低息(或使用费)的政府贷款;D.对项目贷款提供全部或部分贴息;E.直接构建使用权归项目法人(项目公司)、所有权归政府的资产。

2.3健全完善运行机制

在实际运行中,如发生新的政府行为干预,还应按实际情况对当年发生的耗费在功能性分配比例上做出新的调整。另外改革和完善国家法律、法规规定的水利收费,属预算内的水资源费先改为水资源税,使其具有强制性,属预算外的河道工程修建维护管理费由国家制定统一收费政策,但要具有针对性,不同流域可制定不同的收费标准。从而使各级财政能通过税、费和水利建设基金三项收入,确保各级的水利公益性耗费公共财政支付的需求。各级财政在原有用于水利资金的基础上随着公共财政的实施和国民经济的发展,每年要有按一定比例上升的切块资金划拨水行政主管部门统筹安排,这一切块资金包括正常财政和水利建设基金以及通过财政的一切水利收费。积极推进河道工程修建维护管理费改革,科学合理地用足用好农村劳动积累工和义务工,有条件的地方推进以资代劳。由于综合利用水利项目具有一定的自然垄断性,要使综合利用水利项目的公益性功能充分发挥效益,就必须保证有正常的维修养护费、管理费、除险加固费、折旧、大修及更新改造等费用。解决办法有:一是根据水利工程管辖范围由各级财政给予补助;二是在水利工程收益范围内按一定的标准征收防洪保安资金或河道工程修建维护管理费,以用于对水利工程公益性支出的补偿;三是逐步建立水权有偿转让及水市场准入制度,运用经济手段,强化节水,实现水资源的优化配置。

2.4民间资本引入

在综合利用水利枢纽工程中公益性资产部分所提供的公共产品(或服务)由于自身不能通过直接向受益者或使用者收费的方式获得经营性收入,其建设资金以及建成后的运行、维护费用,将主要来源于政府财政性资金和以政府财政信用为基础的融资。但在融资方式选择方面,受金融体制和财政预算体制的制约,政府可用于水利建设的资金主要包括预算内水利基本建设资金和水利建设基金以及发行的长期建设国债资金等。从水利投资建设实践情况看,这些渠道的资金(特别是在没有发行建设国债时期)总是无法满足同期水利投资建设的资金需求,故长期以来水利建设总是处于存在较大“资金缺口”的状况,从而导致水利事业发展滞后于经济和社会发展的需要。◆

参考文献:

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