构建社会主义和谐社会下的土地征用制度探究

刘　珂　李林捷　李佧琦

摘要：土地征用制度是中国土地管理的基本制度之一。文章在社会主义和谐社会的理论背景下，分析了构建和谐社会与土地征用制度之间的关系，指出了中国现行土地征用制度存在的问题，并在此基础上，提出了构建社会主义和谐社会下土地征用制度改革的政策措施选择。

关键词：和谐社会；土地征用制度；改革

改革开放以来，中国经济迅速发展。随着中国工业化、城市化进程的加快，近年来征地规模不断扩大，而与此相伴产生的土地纠纷问题，已经成为影响社会和谐的不安定因素之一。据统计，由于土地征占问题所引发的农民上访问题比例达到将近80%。中国目前与土地有关而产生的纠纷大部分是由于征地制度的缺失以及不规范而引起的，而与土地征用有关的活动常常会导致寻租活动的产生，引发腐败，造成矛盾。因此，构建社会主义和谐社会下的土地征用制度十分必要。

一、构建和谐社会与土地征用制度之间的关系

（一）完善的土地征用制度是构建社会主义和谐社会的重要内容

土地制度是党和国家在构建和谐社会中，历来最重视的社会制度。中国共产党的第一代领导集体及时拨乱反正，废除了人民公社制度，实行了家庭土地承包制，赋予农民以集体土地使用权，极大地解放了农村生产力，促进了社会和谐。历次的社会变革，党和国家也十分重视土地制度在构建社会主义和谐社会中的关键作用，一再强调稳定和完善土地承包制，是稳定农村政策的基石，以胡锦涛同志为总书记的党中央把土地制度在构建社会主义和谐社会中的作用提高到了新的高度。温家宝总理也指出，土地是民生之本，并就征地补偿安置不到位等一些不规范问题多次做出重要批示。可见，完善的土地征用制度是构建社会主义和谐社会的重要内容。

（二）完善的土地征用制度是构建社会主义和谐社会的必然要求

土地制度是基本的社会制度，是建立社会主义和谐社会的一项关键制度。中国革命以土地革命为主线，废除了封建土地所有制，建立了农民土地所有制。土地改革政策极大地推动了解放初期生产力的发展和社会的和谐，绝大多数家庭都过上了衣食无忧的生活。中国社会出现了前所未有的和谐局面。但由于当时我们缺乏社会主义建设的经验，导致生产力长期停滞不前和社会的不和谐。党的十一届三中全会以后及时拨正了方向，以土地承包经营为主要特征的农村家庭经济，不但促进了经济快速发展，还为实现现代化创造了非常稳定的社会环境。可以看出，土地制度的合理与否直接关系到社会是否和谐。因此，完善中国的土地征用制度，是实现社会主义和谐社会的必然要求。

（三）完善的土地征用制度有助于推动社会主义和谐社会的进程

中国13亿人口，农村人口占绝大多数。因此，和谐社会的一个重要标志就是农村的和谐。由于当前中国土地征用制度存在一定缺陷，而城市化发展又很快，土地使用量很大，导致农民、农村出现的很多问题都与土地征用有关。完善土地征用制度有利于维护被征地农村集体和农民合法权益的原则，有利于农民积极贯彻土地基本国策，加快土地流转，促进农村土地资源的合理利用，优化土地资源配置，加快农村土地规模化、集约化的进程；有利于促进农业结构的调整，加快农业产业化进程，充分发挥土地的作用；有利于促进农村劳动力转移，增加农民收入，使农民安定，农业稳固，农村和谐，最终有助于推动社会主义和谐社会的进程。

二、中国现行土地征用制度存在的问题

（一）现行征地制度不能适应市场经济对土地征用政策的要求

中国现行的征地制度形成于建国初期的计划经济时代，虽然《中华人民共和国土地管理法》经过1998年、2004年两次修改、修订，在征地审批程序上作了适当调整，在征地补偿标准上作了适当提高，但基本上还是沿用计划经济体制下的管理模式，依然不尽合理。现行征地制度缺乏适应市场经济体制的调节机制和必要的社会监督机制。由于各级政府既是土地征用的“管理者”，又是国有土地的产权代表和经营管理的“受益者”，这样就容易出现利用“管理者”身分的权利谋求“受益者”身分的利益的现象。

（二）征用土地的范围界定不明确

在中国，目前公共设施、公益事业等狭义的概念己经扩大到所有的经济建设领域，滥用征地权现象十分普遍。现行的《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。但在具体执行中，征地范围往往被扩大，从国家大型重点建设项目用地到小型企业用地，一律动用国家征地权，一些非国家建设的工商业经营性用地尤其是房地产开发用地，有些也是通过征地取得的。这些征地行为，如政府将修建高速公路作为市政项目对农村集体经济组织进行征地，但在建成后向来往车辆收费，或转卖给其他公司、单位收费，或者项目在股票市场上市。这样明显赢利的项目己经不能算作为市政项目，也就是说不能算作为公共利益，当然，就不能享有征地的权利。

（三）征地补偿较乱

从征地操作的实际情况看，征地补偿费用的测算方法，征地补偿费的管理分配都不够规范，存在着较多的问题。

1、征地补偿费的测算方法不科学。依据土地管理法律、法规，土地补偿费和安置补助费是以征地前3年的平均年产值的若干倍数测算，但由于土地的利用方式、种植制度、市场情况等条件的不确定性，测算出来的补偿标准往往不能反映实际情况。

2、征地补偿费标准偏低。新的土地管理法虽然提高了征地补偿标准，但同被征土地的市场价格相比，仍是偏低。

3、征地补偿费用分配混乱。征地补偿费用在被征地集体经济组织和农民之间分配不尽合理，使用管理较为混乱，乡、镇、村、组都存在着不同程度的截留现象。

（四）征地主体不明确，征地程序不规范

在中国，县级以上土地管理部门是唯一可代表政府实施征地的职能部门，但有的地区在征地管理工作中，一个项目一个政策，政府制定政策出台时间频繁，以至于短时间内，不同的征地项目在同一村组的农民得到补偿的标准差异很大，引发农民攀比和不满。有的地区在实施土地征用过程中，操作不规范，建设单位、政府有关部门、中介机构或领导干部个人凭借种种理由滥用征地权，政府统一征地成为一句空话。

（五）集体产权主体模糊，农民参与性差

中国自建国以来，土地制度虽经一再改革，但集体土地产权的主体至今依然十分模糊，《土地管理法》规定中国农民集体所有的土地依法属于村民小组、村和乡（镇）三级所有，但究竟产权主体是谁、是哪一级集体、是哪一级集体经济组织并不明确。这就造成了土地名义上归集体内每个成员所有，但又不属于任何个体成员所有的局面。目前对农地集体产权的理解总的来说存在两种观点：一种是“多元主体论”，认为集体土地产权主体是多元的；一种是所谓的“缺失论”，认为集体土地的所有权主体是虚置或缺失的。

三、构建社会主义和谐社会下土地征用制度改革的政策措施选择

以上分析足以说明形成于计划经济时期的土地征用制度，明显带有要农民支援国家建设的色彩，国家和农民在土地征用经济利益上是不平等的。按照《全国土地总体规划纲要》的规划，从2001年到2010年，全国共安排的非农建设占用耕地控制在18亿亩，其中90%以上为集体土地，按中国现在人均耕地1.41亩计算，将有1200多万被征地农民需要安置。为了集约现有耕地和保护农民的合法权益，必须处理好当前征地中存在的问题。

（一）明确界定公共利益，确立征地范围

严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使。中国《宪法》和《土地管理法》均明确规定“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和中国实际，“公共利益”应严格限定在以下几类：军事用地；国家政府机关及公益性事业研究单位用地；能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；公共设施用地；国家重点工程用地；公益及福利事业用地；水利、环境保护用地；其他公认或法院裁定的公共利益用地。

（二）严格遵守征地审批权限和审批程序，保护耕地资源和控制征地规模

根据《土地管理法》的规定，中国土地是属地管理，国有土地的产权由国务院代表国家行使，各级政府有相应的权限审批土地，土地收益归当地政府所有。在征地过程中，部分地区县、市政府采取化整为零的批地办法占用农民土地，土地违法案件时有发生。因此，强化土地管理的集中统一领导非常重要。无论是公益性用地还是商业性用地，都要把用地规模限制在规划数量、范围之内。在土地征用审批权限上，中央和省一级政府的土地管理权力应得到强化，对省以下土地管理部门进行垂直管理的力度也要加大。

（三）多渠道、多途径安置被征地农民

积极探索多种途径安置被征地农民，以市场为导向适应工业化、城市化的新形势。以下几种安置方式是当前可以积极采纳的：货币安置；地价款入股安置；社会保险安置：即将土地费中农民个人所得一次性转付给保险公司，按有关医疗、养老险种兑现，比较适合年龄偏大的农民；留地安置：在经济发达的区域，如城乡结合部，在被征用土地中按照规划用途留出一定比例土地给被征地农村集体组织，从事开发经营、发展产业等；土地开发整理安置：通过土地整理置换出土地或开发未利用土地，增加耕地面积，进一步发展农业生产进行安置，这是一种比较稳妥的安置方式。

（四）健全农村集体土地产权制度

中国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等法律虽对农村集体土地所有权制度有相应的规定，但尚不能在经济利益上具体明确所有权主体，这就产生了土地征用权侵害剥夺农民集体土地所有权权益的机会，因此应该从法律层面健全土地产权制度。完善现行土地征用制度的法律体系，基本的是应完善和保障农民集体土地所有权。中国农村集体土地所有权制度的改革可以采取在保留集体土地所有权的基础上，明确集体土地所有权主体，淡化集体土地所有权，强化农民在土地上的具体权益，将目前的乡（镇）、村和村民小组的二种农民集体所有改为村农民集体所有或村民委员会范围内的全体农民共同共有。

（五）大力推进节约、集约用地，切实有效减少占用耕地

1、加强规划计划管理，充分发挥调控作用。规划计划的科学合理是最大的节约。要根据土地利用总体规划和国民经济、社会发展需要，统筹安排和指导各类用地，控制建设用地规模和布局。各类与土地相关的规划，都应当符合保护耕地、节约集约用地原则。

2、引入市场机制完善土地储备制度，优先储备盘活闲置和低效利用的土地。立足内涵挖潜，优先利用存量土地，鼓励开展农村土地整理，促进城乡统筹发展，重点开展“城中村”的用地改造，以及城乡结合部和农村居民点的土地整理。新建项目尽量少占耕地，拆旧的要尽可能整理成耕地或农用地，整理出的耕地或农用地必须大于新建占用的耕地，把推进节约集约用地落到实处。

参考文献：

1、陈锡文.土地征占引发农民上访比重高[EB/OL].新浪网,2007-01-30.

2、中华人民共和国土地管理法[M].法律出版社,2007.

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