试论现代自由贸易区的政府管理体制的运行模式与原则

李　奇

摘要：我国保税区的发展方向是向自由贸易区转型。在这个转型过程中，关键是要建立和推行适应现代经济社会发展要求的管理制度，进一步讲就是要明确建立什么样的自由贸易区的中央政府管理体制和内部管理体制，按照有限性、权威性、规范性、效率性、公平性、创新性、系统性和国际性的管理原则来保障自由贸易区的运作。

关键词：自由贸易区政府管理体制

中图分类号：F740文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2009)04-016-02

我国自1990年设立上海外高桥保税区，算上2008年11月新设立的重庆两路寸滩保祝区，总共有16个保税区。国家之所以在改革开放的重点区域设立保税区，就是因为保税区的运作有利于大力推动所在区域的经济社会发展。这已为实践所证明。与此同时。保税区的发展历程也表明，现代保税区的发展方向就是向自由贸易区转型。基于制度经济学的理解，在这个转型过程中，关键是要建立和推行适应现代经济社会发展要求的管理制度，进一步讲就是要明确理解建立什么样的自由贸易区的政府管理体制，按照什么样的管理原则来保障自由贸易区的运作。

一、自由贸易区的中央政府管理体制

国际海关合作理事会在《京都公约》附约F1中将自由贸易区界定为：“指一国的部分领土，在运入这部分领土内的任何货物。就进口税和其他捐税而言，被认为是在关税之外，并免除实施惯常的海关监管制度。”自由贸易区的政府管理体制分为外部的中央政府管理体制和内部的区内政府管理体制。自由贸易区的中央政府管理体制是设区国中央政府为实施对自由贸易区的管理而形成的组织结构形式。现代自由贸易区的政府管理体制中。从中央政府管理层面来看主要可以分为两种类型：一类是专管体制，一类是代管体制。

1、专管型体制。在实行自由贸易区专管体制的国家里，自由贸易区的所在国的中央政府为实施对自由贸易区的管理而成立了专门从事自由贸易区事务管理的独立机构。这个独立的自由贸易区管理机构负责有关自由贸易区的宏观决策、宏观调控，它也是对自由贸易区的发展进行监督和协调的最高行政机构。美国在中央管理层面就是实行的专管体制。美国的对外贸易管理委员会就是美国全国对外贸易区的管理机构，该委员会由三位主要成员组成委员会领导机构。委员套主席和执行长官由商务部部长担任，另两位成员为财政部部长和陆军部长。委员会下设一执行秘书，担任日常工作主管，一般由商务部委派；三位部长委员各任命一名代理人，组成代理委员会，负责处理、拟订需要提交部长委员会讨论的相关问题、事务。执行秘书下还下设由执行秘书任命的检查员、地方海关专员及工程技术人员等组成的检查委员会，负责对提出的设区申请等进行检查、调研，并向部长委员会提变调查报告。另外，海关总署和全国对外贸易区协会也是两个协助对外贸易区委员会工作的重要机构。海关总署掌管海关管辖权，自责监督对外贸易区内的货物和人员活动，住区的海关代表由对外贸易区管理委员会和海关总署共同委派；对外贸易区协会则是由所有对外贸易区参加的组织，也是协助管理委员会开展协调对外贸易区间合作事务的组织。

2代管型体制。代管型体制是指自由贸易区所在国的中央政府内没有一个专门从事自由贸易区事务管理的独立行政机构，政府将对自由贸易区的管理权委托给一特定政府职能部门来执行管理权的这样一种管理体制。代管体制的管理形式在新兴国家和发展中国家较为常见，原因可能在于这些国家的自由贸易区形成的历史较晚，而且往往是国家推进外向型经济发展战略的重要组成部分，所以，它们就大多被就近划归掌管经济发展或对外贸易的部门进行管理。这在很大程度上也可以避免机构设置的膨胀。

总体来看，自由贸易区的中央管理体制形式上有专管体制和代管体制的分别。在这些机构所承担的权能方面则是大体相同的。作为自由贸易区的宏观管理机构，它们一般承担如下一些宏观的管理、协调等职能：全国范围内的自由贸易区的法律、法规的草拟，自由贸易区的管理规则、优惠政策、措施等的核定：相关法律、法规、管理办法的执行和监督；新建自由贸易区的审查、核准；自由贸易区运行状况的审查、监督：全国范围内自由贸易区发展的协调、指导等。尽管有观点认为，代管体制与专管体制相比可能在管理的权威性及协调的有效性上存在一些不足，因为自由贸易区的事务可能涉及多个职能部门利益。但我们认为。两种体制之间并没有必然的优劣之分，重要的是在实践中是否做到了权责分明、管理规范。基于这一认识，我们认为以后我国采取何种自由贸易区的中央政府管理体制都是可行的。

二、自由贸易区的内部管理体制

政府除了从宏观上对自由贸易区进行必要的管理和协调外，它还得依靠自由贸易区内的管理机构完成必要的行政管理和经济管理活动。而根据区内管理机构的性质、权限划分及管理方式等可以将自由贸易区内的管理体制划分为以下三种模式：

1、政府主导型。实行政府主导型的管理模式的自由贸易区的区内的管理机构一般由地方政府(或其派出机构)、所在地区的地方海关部门或港务局直接承担。它们全权负责区内的一切事务。它们作为政府部门不仅履行必要的行政管理、监督、检查等职能，它们也直接参与和承担区内经济建设和开发的职能。虽然，在实践中这些自由贸易区在政府管理机构之下也设置开发公司之类的经济业务部门，但在实际上开发公司在人员配备上与行政部门是一致的。“在这种管理体制下，管理机构的职责具有双重性，不仅行使行政审批、土地规划、协调等行政职权。同时还自责资金筹措、开发建设等具体经营事务，开发公司基本上没有自我决策权。”这种管理体制的优点在于具备较强的权威性，能够调动大量资源进行自由贸易区的开发和建设，在一定程度上也可以通过其相对简化的机构的优势来提高办事效率，改善区内的投资环境。韩国的马山出口加工区就采用过这种管理模式。

2、企业主导型。企业主导型模式，有些学者也称为公司主导型模式。这种类型的自由贸易区内不设立专门政府管理机构。而是由政府通过法律途径“授权一家专业管理会司，专门从事区内的开发建设和经营管理工作，同时也代行部分行政管理职能，并提供投资服务。”这种管理公司可能是私营，也可能是国营或者合营的，但它不属于政府行政机构，它是具有法人地位与权利的经济实体。它们在形式上一般是由一个董事会或理事会压其领导下的由一些职业经理人或专业人士组成的执行或办事机构组成。它们在区内进行公司化管理、市场化运作，并对授权政府负责。这种管理模式的优点在于可以充分利用社会资源。节约政府管理成本，较为灵活、高效。这种管理模式较适用于市场化运作较为成熟，或者“范围较小、功能和产业相对单一”，且相关产业的“贸易壁垒较轻的”自由贸易区。西欧和

美国的一些自由贸易区就采取这种类型的管理模式。

3、政企混合型。混合型模式实际上是一种介于政府主导型和企业主导型之间的模式，它既非纯粹的企业化的管理也非纯粹政府化的管理，而是政府主导模式和企业主导模式的混合。在管理机构的设置上，强调明确的分工，按照工作性质设置职能部门。区内管理机构既有政府职能部门，也包括企业化的管理公司。但二者之间是相对独立的。这种独立不仅意味着二者之间管理职能上的分工，也意味着人事、权限等方面的相对分离。在职责分工方面。当涉及重要决策、规划及审批等事项以及必要的监管等则适用行政管理程序和海关监管程序；而当涉及的事项为纯粹的经济业务经营活动的则适用公司化的管理方式，由开发公司等来处理。在人事、权限方面，两者是互不隶属的机构，政府有政府的人事构成和职权范围，开发公司有开发公司的人事构成和管理、开发权限。开发公司在职权范围内进行公司化运营和相应管理活动。不受行政机构任意干涉，二者依靠法律授权合同确立权责关系。美国和欧洲的部分自由贸易区都施行这种管理模式。

综上比较而言。考虑到中国经济发展的主导模式就是推行政府宏观调控和市场调节的有机结合，并且这一模式在经济发展中证明是非常有效的，我们认为以后自由贸易区内的管理体制在运作之初宜采取政府主导型的管理模式，但当政府管理经验丰富以后。又该学会借助区内管理公司的力量，在区内推行政企混合型的管理模式。

三、自由贸易区管理中的基本原则

1、有限性原则。有限性原则是指政府管理的职能范固的有限性，这是自由贸易区政府管理中的突出特点。自由贸易区在实质上是一个奉行特殊政策的特殊经济区域。它是一个进行特定经济活动的专门场所，政府管理职能主要是针对区内展开的经济活动的，因此，自由贸易区的政府管理不像其他区域的政府管理活动那样涉及大量的社会职能。政府管理的范围限于由区内经济活动所带来的经济管理事务和必要的行政管理事务。当然，因政府管理模式的不同，各自由贸易区政府管理的职能范围是不一样的，但是相对于其它地域的政府管理而言，自由贸易区内的经济活动算是自由程度最高的，也是政府介入市场深度最浅的区域。

2、权威性原则。国外自由贸易区的管理中，政府管理范围的有限性并不是对其管理活动权威性的否定，相反，自由贸易区的政府管理十分强调政府管理的权威性原则。为有效保障政府对自由贸易区管理的权威，国外自由贸易区的筹建批准的权利一般都由中央政府把持，因此，自由贸易区的设立一般都被看作是中央政府的行为。这样规定的好处在于能够保障中央政府对全国范围内的自由贸易区管理的权威性。从而有利于政府对全国范围内自由贸易区发展的指导和协调，从而也有利于特定国家自由贸易区的长远发展。自由贸易区政府管理的权威性还在于一般都是由一个专门成立的或指定的部门来行使自由贸易区的最高管理权。从而避免了政出多门，政策掣肘所带来的弊端。

3、规范性原则。自由贸易区政府管理中还特别强调政府管理行为遵守规范性原则，这里的规范牲原则主要是指依法行政、依法管理的原则。世界上的运转成熟的自由贸易区在管理方面特别强调管理的规范化、法治化。大多数的国家制定了自由贸易区法，对自由贸易区的性质、定位以及区内优惠原则法律化。在政府建立、筹划自由贸易区建设以及对自由贸易区的监督、管理方面强调有章可循。对自由贸易区管理机构的设置、职权的划分、职能范围的界定一般都以法律的形式得以确认，特别是管理活动中政府对开发公司的授权也遵循法律的程序，通过授权合同确定双方的权责关系。管理的法治化增强了自由贸易区管理行为的规范化、可预期性，这也是构成自由贸易区竞争优势的重要因素之一。管理的规范性原则还意指管理活动的公正性，这也是自由贸易区的特征所要求的，自由贸易区对外开放，一切优惠措施、管理规定对区内经济活动主体一律同等适用。不因区内公司、企业的国别、规模、所有制性质等而差别对待。

4、效率性原则。高效性是所有管理机构设置和运行的一般原则，但是，自由贸易区作为特殊经济区域尤其强调管理活动的高效率。政府管理的高效本身就是自由贸易区的竞争优势重要组成部分。自由贸易区管理的高效率一方面体现为。区内管理机构的精简化。各国自由贸易区内的管理机构一般都非常精干，除了将区内管理职能尽可能委托给开发公司的企业主导型管理模式之外，其它一些管理模式也都强调区内代表机构的精简，在不影响正常决策的情况下尽量减少区内机构设置，与自由贸易区运行相关性不大的机构尽量避免八区。自由贸易区管理的效率原则还表现在，区内管理活动以及海关监管活动等一般都制定一些特殊的程序，尽可能的简化管理流程。

5、创新性原则。未来由保税区转型而来的自由贸易区，作为新的经济开放区，尽管可资借鉴国外的成功经验，但严格来讲，自由贸易区的设立和发展不存在一成不变的模式。我们认为，结合我国保税区建设近20年的实践经验，考虑到经济开放中同时维护国家经济利益的复杂性和重要性，考虑到我国经济改革的开拓性和特殊性，所以未来自由贸易区的运作必须坚持创新的原则，按照最大限度实现国家经济利益的要求，构建符合自由贸易区的实际的、全新的目标模式。

6、系统性原则。按照系统科学的理解，自由贸易区是一个经济系统。同时又是本市、本地区经济大系统中的一个子系统。自由贸易区作为一个相对独立系统必然与外部环境发生各种各样的关系，因此必须用系统的观点全面权衡、综合考虑设计自由贸易区的发展目标模式，应使所确定的自由贸易区管理体制顺应国内外经济发展形式的需要，既要考虑以往管理体制的延续性。确保转型而来的自由贸易区运作伊始的经济繁荣，又要考虑自由贸易区的长远发展目标，在发展过程中不断调整与协调；还应该坚持系统管理的层次性原则，使得所确定的自由贸易区管理体制宏观上符合国家经济结构调整的战略性布局，微观上使自由贸易区内部之间层次清楚、结构严谨、权责明确、运作规范。以切实发挥自由贸易区在国家整体改革开放中的带动作用。

7、国际性原则。相比保税区而言，未来的自由贸易区将具有更强的国际性，如功能的国际性、货币结算的国际性、区域市场的国际性、物流活动的国际性、企业经营活动的国际性。这些国际性特征要求自由贸易区的目标模式必须充分遵守国际规则，体现国际惯例，有利于与国际市场的衔接，有利于自由贸易区经济活动的繁荣。

总之，我们不仅要明确我国保税区的发展趋势是转向自由贸易区，而且对未来自由贸易区的政府管理体制有一大体了解，只有这样，才更有利于对外经济活动的开展，最大限度上维护和增进国家经济利益。

责编：吕尚