基于行政法基本原则的高校学生管理

摘要:高校作为法律法规授权的行政主体,其行政管理权的公权力性质决定了其权力运行必须严格遵循行政法的基本原则规范地运作,行政法诸原则一起构成法治高校的重要原则依据,为校园管理的法治化构建和提供制度层面的平台。

关键词:高校学生申诉处理探讨

在法律和法学中,原则或基本原则具有十分重要的意义。法的基本原则是“整个法律活动的指导思想和出发点,构成法律体系或法律部门的神经中枢”。[1]所谓行政法基本原则,是指反映现代民主宪政精神,集中体现行政法的目的和价值,贯穿于行政法规范之中,并指导行政法的制定、执行和遵守,规范行政行为实施和行政争议解决的基本准则和原理。高校作为法律法规授权的行政主体,其对学生的行政管理权是国家教育权的重要组成部分,高校行政管理权的公权力性质决定了高校对大学生开展和实施公共行政活动必须要受行政法的规制,其权力运行必须严格遵循行政法的基本原则,规范地运作。

第一,行政合法性原则。又称依法行政原则,是行政法治原则中最重要的一个原则,是指行政权力的设定、行使必须依据法律、合乎法律,不得与法律相抵触。该原则又包括:

1、法律优先原则,又称法律优位原则。法律优先“亦即法律对于行政权之优越地位,以法律指导行政,行政作用与法律抵触者应不生效力。”[2]是指行政应当受现行法律的约束,不得采取任何违反法律的措施。[3]它是法律充分照顾行政活动具有主动性、创新性等内在品性的结果,也是行政合法性原则的基本要求。法律优先原则要求行政行为不得违背法律,至于法律没规定的情况下,行政行为能不能作出,法律优先原则并不过问,也就是我们平常所讲的“法不禁止皆自由”。该原则在我国教育体制改革不断深化、教育法律法规相对滞后的今天,具有极其重要的现实意义。比如,我国《高等教育法》第17条对不同学历的高等教育(专科、本科、硕士研究生、博士研究生)的修业基本年限作了规定,“专科教育的基本修业年限为二至三年,本科教育的基本修业年限为四至五年,硕士研究生教育的基本修业年限为二至三年,博士研究生教育的基本修业年限为三至四年。非全日制高等学历教育的修业年限应当适当延长。高等学校根据实际需要,报主管的教育行政部门批准,可以对本学校的修业年限作出调整。”各高校即可以根据该规定,结合各专业、各学科及本校的具体情况对本校学生的修业年限以及提前毕业的条件和资格认定主体、程序等作出具体规定,从而体现“大学自治、学术自由”。当然,该原则的基本底线就是高校的公共行政活动不能与法律相抵触。

2、法律保留原则,是指行政主体的行政行为不能任意作出,只有在立法机关对该事项作出了规范的情况下,行政主体才能按照法律的规范作出相应的行政行为,也就是我们平常所讲的“法无明文规定者不得为之”,它较法律优先原则明显要严格。如果说法律优先原则是对行政主体依法行政的消极要求的话,那么法律保留原则则是对行政主体依法行政的积极要求。如果说法律优先原则是“不抵触”原则,法律保留原则无疑是“根据”原则,它具体又包括立法保留原则和执法保留原则。[4]其中,立法保留原则在我国《立法法》第8条和第9条中己有明确体现。就高校学生管理这一领域而言,目前全国人大及其常委会的相关立法仅限于《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》、《职业教育法》、《民办教育促进法》等有限的几部法律,而且具有行政法律效力的行政法规及规章也不多,甚至连地方教育主管部门不具行政法律效力的一些规范性文件也不到位,该方面的相关“立法权”却大量“旁落”或下放到了各高校手中。例如,在田永诉北京科技大学一案中,校方对该生的按退学处理即主要是根据该校制定的“068号通知”《关于严格考试管理的紧急通知》第三条第五项关于“夹带者,包括写在手上等作弊行为者”的规定,认定田永的行为是考试作弊,根据第一条“凡考试作弊者,一律按退学处理”的规定实施的。在这里,受教育权是公民的基本权利,其产生、变更、中止、终止等基本条件及程序应当由法律规定,而不是由学校这一不具备行政立法权的行政主体以一己规定而决定。这无疑严重违反了法律保留原则。至于执法保留原则,意即任何行政职权的存在、行使和委托都必须有法律根据,行政职权与职责相统一,不得放弃,否则均构成违法,原则上应予撤销或宣告无效。[5]如前分析,目前在我国,高校管理学生的相关立“法”权既不在中央立法机关,也不在有权行政立法的行政机关,而是在于各高校甚至高校的具体工作部门。既然各高校的“土政策”不属于行政法律,而各高校又在依自己制定的措施来管理它们的学生,那么,即便高校具体的管理“执法”有据,也已经在频繁地、严重地违反执法保留原则了。当然,“中国当下的改革,改革走在立法之前是一个普遍的、基本的事实”[6],那么,具有特殊品质和社会功能的高校是否必须囿于并不完善的现行教育立法呢?这里,不妨考虑采取侵害保留原则和重大事项保留原则[7],即仅在高校对大学生既有权益有重大影响或侵害的管理活动时需要遵从法律保留原则,以便在保障教育体制改革正常进行,维护高校办学自主权的同时,尽可能地维护大学生的合法权益。

第二,行政合理原则。行政合理性原则,又称必要而适度原则,指行政行为的作出应当基于现实需要,符合行政目的,建立在正当考虑的基础上;行政决定的内容要客观、适度、符合理性。[8]它是行政法治原则的另一个重要组成部分。较之于行政合法性原则要求高校的管理活动在形式上合乎法律的基本规定,行政合理性原则要求高校的管理活动在内容上要符合法律的精神和原则,行政主体作出行政行为的时候,不仅要符合法律的规定,还要根据具体情况,具体分析,作出最合适的处理。换言之,前者要求高校的管理活动在外形上合乎实定法,而后者则要求其在实质上合乎自然法,这显然更为严格。即便如前所述的那样,我们承认高校制定的“土政策”的法律效力,甚至承认高校具体工作部门具体管理措施的“合法性”,这里面仍存在合理性的问题。此即:其管理活动是否基于客观必要和正当考虑,其决定是否和其管理目的相适应,是否客观、适度、符合理性。比如在高校学生管理中经常存在的“杀鸡骇猴”、“以一儆百”现象,在严格管理、严明纪律的“合法”目的下也时有处罚过重甚至畸轻畸重现象,违背行政合理原则。

第三,行政应急原则。行政应急性原则是现代行政法治原则的重要内容,是指在某些特殊的紧急情况下,根据国家安全、社会秩序或公共利益的需要,行政主体可以采取没有法律依据或者与一般法律相抵触的行为[9]。它是行政合法性原则和行政合理性原则的非常体现,是克服成文法僵化、迂执等内在缺憾,使法律在本质上趋于良善的必要变通。英国思想家洛克认为:“在某种场合,法律应该让位于执行权。因为世间常能发生许多偶然的事情,遇到这些场合,严格地呆板地执行法律反会有害。”[10]一般情况下,紧急权力的行使应当符合以下条件:①前提是存在明确无误的紧急危险;②只能由法定有权机关或有权机关委托的其他机关、组织行使;无权机关确有必要行使了紧急权力,其合法性事后由有权机关确认;③紧急权力的行使必须依照有关法律规定的特别程序;④紧急措施应当适当,对明显可以不予限制或侵害的行政相对人的合法权益,不得限制或侵害。高校人员集中,本身是一个小社会,其公共安全设施、公共卫生设施及其他公共设施比较齐全;又由于高校的特殊性,同类国家行政机构不便直接介入,因此,确立赋予高校采取紧急权力的行政应急性原则非常必要。例如,突发卫生或食品安全事件,高校要采取必要的防范安全措施和隔离限定;公共设施爆炸,高校要实施必要的封锁;政界要人来访,高校要实施必要的戒严;刑事犯罪的发生,高校要采取必要的制止和调查,等等。当然,高校行使紧急权力,必须符合上述条件,符合其他行政法治原则的要求。

第四,行政公开原则。除涉及国家机密、商业秘密及个人隐私不宜公开以外,行政行为应当通过一定的程序,让包括行政相对人在内的社会公众了解。“阳光是最好的防腐剂”。行政行为的公开既可以方便社会公众对行政主体的了解和监督,增进行政相对人对行政主体的信任,又可以帮助行政主体克服官僚习气,保持行政主体的廉洁和高效。就高校的管理工作而言,不仅要公开其采取相关措施的各种依据,决定采取相关措施的过程,而且要公开其所决定采取的相关措施的执行情况。

1、在高校制定管理规则环节,既要公开既有的现行规则,而且要公开其依照上位规则制定学校实施细则的过程和结果。高校实践中,既有的现行规则公开得比较到位,通行的做法是将有关的规范性文件汇编成书,然后人手一册地发放给每个学生;但在新规则的制定中,则明显缺乏公开性,甚至新制定但已生效施行的、和学生密切相关的规则本身也不能及时公开。

2、在具体管理或执行规则环节,既要公开其采取特定措施的理由和依据,又要公开其作出此决定的过程和决定内容的执行情况。实践中不仅采取相关措施的依据不够公开,而且采取相关措施的决定过程和执行结果也不公开。

3、在校园裁决领域,既要公开裁决的事项、过程,又要公开裁决的依据和执行情况。但高校一般为维护学生隐私权起见,基本不公开裁决的事项、过程、依据和执行情况。

以上三方面存在的问题具体如查禁宿舍危险、违禁物品,向学生收取有关费用等,并不告知学生具体的相关依据或考虑因素;在下发各种通知时,不管其采取的通知方式是否得当,均让大学生“责任自负”,等等。随着诸如校园广播站、校园广告栏、宿舍楼留言板、校园电视、校园网、校报等校园媒体的建设和发展,高校管理活动的公开越来越成为可能。为切实贯彻“依法治校”方略,各高校应切实做到行政公开,不能公开的,也应说明不予公开的依据和理由。

第五,信赖保护原则。又称保护合法信赖原则或者尊重合法信赖原则,是指行政主体应当确保管理活动的明确性、稳定性和连贯性,从而树立和保护行政相对人对行政主体及其管理活动真诚信赖的原则。[11] 信赖保护原则肇始于德国,并为日本、台湾等国家和地区接受。它包括两重含义:第一,行政主体应当确保其管理活动的明确性、稳定性和连贯性,使行政相对人有所预期和参考;第二,当遇有法定因由或客观紧急需要,而必须改变这种明确性、稳定性和连贯性时,应给予对该行政主体持合法信赖而遭受损失的行政相对人以必要补偿。[12]强调高校管理要遵循信赖保护原则有特殊的原因和意义:一方面,大学生涉世不深,长期受到正面的学院式教育,其对所在高校的信赖甚至依赖程度较其他行政相对人对其他行政主体要深;另一方面,大学生经济和精神承受能力较其他成年人较弱,高校对其合法信赖利益的影响,不仅严重影响其本人对该高校本身的认识,而且可能还影响到他对其他行政主体的认识。

综上,高校作为授权行政主体应当受上述行政法基本原则的约束。行政法诸原则一起构成了法治高校的重要原则依据,均要对高校的管理工作发生作用。随着相关教育立法的不断完善,上述原则之间也会更加得以协调,从而更加规范高校管理,为校园管理的法治化构建和提供制度层面的平台。

参考文献:

[1]沈宗灵.法理学[M].高等教育出版社.1994(40)

[2]城仲模.行政法之基础理论(增订新版)[M].台湾三民书局.1994(5)

[3] [德]哈特穆特•毛雷尔.行政法学总论 [M].高家伟译.法律出版社2000.11(103)

[4]马怀德.行政法与行政诉讼法 [M].中国法制出版社.2000.2(46)

[5]马怀德.行政法与行政诉讼法 [M].中国法制出版社2000.2(51)

[6]杨东平.大学改革理想与现实之间 [N].新京报.书评•关注. 2004年3月19日

[7] [日]室井力.日本现代行政法 [M].吴微译.中国政法大学出版社.1995.1(24-28)

[8]罗豪才.行政法学 [M].中国政法大学出版社.1999.8月(56-57)

[9] 罗豪才.行政法学 [M].中国政法大学出版社.1999.8月(59)

[10]洛克语.转引自赵肖绮、季亚丽.对突发公共卫生事件中行政应急性原则的思考[J].理论探索.2003(5)

[11]马怀德.行政法与行政诉讼法 [M].中国法制出版社.2000.2(52)

[12]黄学贤.行政法中的信赖保护原则 [J].法学.2002(5)

作者简介:魏小星(1976—),男,汉族,江苏姜堰人,泰州师范高等专科学校讲师,法学硕士,主要从事大学生思想政治教育和法学研究。