刍议税务行政的舆论监督问题

迟伟红

摘要:舆论监督在税务行政中发挥着重要作用。本文从舆论与舆论监督起源入手,研究在税务行政中舆论监督的对象,以及舆论监督的功能定位问题:改善领导机关的民主作风;克服官僚主义,提高工作效率;严格依法治税,制止以权谋私之风。

关键词:舆论舆论监督税务行政

一、舆论与舆论监督

通常意义的“舆论”,主要是指经过官方筛选并加以概括的公众言论和公众意见。它接近于法国政治哲学家孟德斯鸠所说的“公意”的概念。“监督”一词通常是指一种“上级”对“下级”的行为,伴随着制裁的措施,是一种权力的表现。“舆论监督”在英语中曾经被译为“Watchdog”,直译是“看家狗”,引申为“警觉的狗”。其本意显然并不象翻译成中文那样严肃和庄重,主要是用来形容媒介对社会风云变幻的关注就像一只警觉的狗,一旦有什么风吹草动,它就狂吠不止,以引起世人的注意,从而起到监督的作用。受西方自由主义新闻理论和社会责任理论的影响,西方的舆论监督是建立在“新闻”和“散论”基础之上的。它以公民享有言论自由、出版自由和信息获取自由为其内在价值的基点。它所重视的往往是受众的知情权和新闻欲,借“舆论监督”之名,来扩大自己的新闻源,并不一定真正地着眼于监督效果和舆论的实施方向。也就是说,西方一些国家的舆论监督在将矛头直指社会黑暗和腐败的同时,并没有完全担负起改造社会和服务公众的神圣职责。正如德•安东尼奥在《第四种权利》中指出的“舆论监督不仅要有一只丑闻鼻,更要有一双犀利的眼睛,一副清醒的头脑,一颗真诚的责任心,否则,这鼻子便不可避免地要被利润和资本牵着走”。

“舆论监督”源于舆论学和大众传播发展的过程之中。总的来说,中国“舆论监督”的概念是从古代报业的“舆论工具”并行使社会监督这两个传统职能中演化而来的,是新闻界在实践中创造出来的具有中国特色的专用术语。比较中西方舆论监督的含义起源,可以看出,西方的舆论监督往往以对事实的挖掘为主,以引领舆论和公众意见为辅;而中国的舆论监督则往往反映对社会现象、事件或问题所形成的比较一致的意见,是建立在媒介影响力和权威性的基础之上的。

舆论监督是公民依法享有的通过舆论工具对社会事务发表意见、建议和呼声,表达自己意志的权利和自由。我国的舆论监督实质上是人民的监督。人民群众通过舆论工具对各级党政机关及其工作人员的工作、以及社会事务实行监督。

二、税务行政的舆论监督

(一)舆论监督的对象

税务行政是一个完整的控制系统。各子系统之间既要相互配合、相互协调,又要相互制约、相互监督。税务机关及其工作人员代表政府依法执行税收管理职责,具有很强的权威性、专业性和社会性,自然便成为社会公众监督的对象。宪法明确规定,“公民对任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利”;“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督”。国家公务员暂行条例规定,公务员必须履行“密切联系群众,倾听群众意见,接受群众监督,努力为人民服务”的义务。这里的“国家机关”是指具有立法、行政、司法权力的国家各级权力机构。“国家工作人员”是指在上述机构中任职的工作人员(公务员),也包括由各级权力机构任免的企事业单位的公职人员。

税务机关及其工作人员之所以成为社会监督的对象,根本原因在于其职务行为直接关系到国家和人民的利益。宪法规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”;“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。国家机关及其工作人员是为人民服务的,履行人民所赋予的职权,人民自然有权了解其行使职权的行为过程及其结果。公共事务直接关系到公众的切身利益。在办理公共事务的过程中,一旦发生违反法律或者违反社会公德的行为,就会使公众利益遭受损害。办理公共事务的人物,与社会公众接触较多,一般为公众所熟知,他们的言行会给公众带来直接的影响,这种影响可能是积极的,也可能是消极的。通过舆论监督,可以减少消极影响,扩大积极影响。

(二)舆论监督的功能定位

在税务行政中,舆论监督的功能作用,主要定位于以下几个方面:

1.改善领导机关的民主作风

任何一个走向现代化的国家都需要建立一套规范、高效的管理机制,使管理更加富有效率和充满活力。我国领导机关实行的组织原则是民主集中制。但从管理的角度上看,集权和专制要比分权和制衡更容易。管理者往往更倾向于实行集权和专制,我国长达几千年的封建社会便是如此。

从某种意义上说,各级税务机关目前实行的是一种以“决策集中”为主要特征的管理体制,“一把手”在管理结构中处于核心地位。从权力的角度看,领导者具有决定性权力。由于领导者所处的特殊地位,他始终会成为决策的中心和利益的分配者。在这种背景下,领导者的偏好就会对所管理的单位产生强烈的导向性。中国古代就有“楚王好细腰,宫中多饥色”的说法。现今社会上也流传着诸如“天不怕,地不怕,就怕领导没爱好”的说法。于是,某些人出于某种目的,往往会对领导者投其所好。这种做法的是非曲直,这里不作评判。但应该看到,领导者的好恶,确实会对事物产生重大影响,这主要是管理体制因素造成的。

因此,在领导机构内部,要实行有效的分权与监督制约。同时,自觉地接受来自于职工的内部监督和来自于社会公众的外部监督。通过分权和内部监督,加强领导者的廉洁自律;通过社会公众的舆论监督,提高公共事务的满意度。从根本上说,通过监督制约,公正、客观地揭示和评价领导机关和领导者的行为,对于纠正专制作风、促进民主政治的发展具有重大意义。一方面,可以提高领导机关的民主意识,改善民主作风;另一方面,也培养了社会公众的民主意识,使社会公众充分行使自己的民主权利。这正是我国民主政治建设所需要的良性循环。

2.克服官僚主义,提高工作效率

历史经验表明,凡在实行专制主义的地方,便会出现腐败的官僚政治,损失效率与公平。当今世界,几乎所有的国家都面临着反对官僚主义的严峻任务。官僚主义的产生,除与管理体制有关外,还与监督机制有重大关系。如果监督不力,将会使官僚作风愈演愈烈。

社会舆论监督是减少官僚主义的一剂良药。通过舆论监督,可以在一定程度上可以解决法律、法规无能为力的意识形态领域存在的问题。比如,对官僚作风、不道德行为进行谴责,促使其顺应民意。在法律环境有待改善、公民法律意识有待提高的情况下,舆论监督的作用尤为重要。因为在法律、法规尚无明确规定的情形下,对官僚主义的评判或者处理有极大的伸缩性,一些领导机关出于地方保护主义或者情感方面的考虑,往往倾向于从轻处理。但一旦经社会舆论公开,便会激起社会公众的强烈不满。在这种情况下,如果不严肃处理,则难以平息公众的不满情绪。于是,出于社会舆论的考虑,领导机关必须对官僚主义及其行为后果追究责任,严肃处理。

一般地说,领导者个人往往不会不顾及社会舆论的压力而一意孤行,而是会自觉、努力地规避可能发生的错误。这在一定程度上减少了官僚主义和腐败现象的发生。从心理学的角度看,正直的领导者都有“为官一任、造福一方”的想法,想赢得社会公众的赞誉,不想名誉扫地。但也有个别领导者妄自尊大,我行我素,损害公众利益。对此,一方面,可以通过舆论工具,将其行为及后果曝光于社会,使其遭受社会公众的普遍谴责;另一方面,向其领导机关反映其行为及后果,让领导机关及时处理,纠正其官僚作风。从税务行政过程看,税务机关及工作人员与纳税人有着广泛的经常性的接触,办理税务登记、发售发票、受理纳税申报、征收税款、税务稽查、税务违章处理、税务行政复议等,其服务质量和工作效率颇受纳税人关注。如果官僚作风严重、服务态度恶劣(“脸难看、事难办”),不仅损害了政府机关的形象,也伤害了纳税人的税收情怀,不利于税收征纳关系的和谐发展。通过舆论监督,则可以有效遏制这种现象的发生,提高税收工作效率。

3.严格依法治税,制止以权谋私之风

以权谋私是封建特权思想在社会经济生活中的反映,是社会公众深恶痛绝的丑恶现象。在税务行政过程中,有可能发生个别税务机关及工作人员违背依法治税原则,甚至以权谋私的问题。比如,个别税务机关违反规定提前征收、延缓征收或者摊派税款;错误作出征免税或者退补税决定。再比如,个别人与纳税人勾结,唆使或者协助纳税人偷逃骗税,或者徇私舞弊、玩忽职守,故意不征、少征税款;个别人滥用职权,故意刁难纳税人;还有个别人利用职务上的便利,收受或者索取纳税人财物,谋取不正当利益。在税收执法过程中,时常发生的现象是“以补代罚”和“以罚代刑”,损害了税法的严肃性。要解决这些问题,一方面,要加强税收法制建设,严厉惩处税收违法犯罪行为;另一方面,要完善监督机制,对检举、揭发违法犯罪行为的检举者、揭发者给予重奖,充分发挥社会监督的作用。

可以毫不含糊地说,舆论监督在揭露以权谋私方面具有独特的优势。社会舆论的强大攻势,可以对以权谋私者进行“道义”审判和有效监督。通过舆论监督,可以帮助政府职能部门查处腐败行为,制止以权谋私之风,促进社会文明和进步。