浅析美国金融机构破产法律制度及对我国的借鉴

邓启峰 蓝文兴 陈太玉

摘要:随着金融体制改革的不断深入,对相关配套法律法规的需求不断增大。目前我国金融机构破产法律制度尚未正式出台,不利于风险防范和金融效率的提高。本文着重介绍和分析美国金融机构破产法律制度,并从中借鉴对我国金融机构破产立法有益的内容。

关键词:金融机构 破产 管理人

一、美国的金融机构破产法律制度

根据美国法律,被保险的银行和储蓄机构破产适用于《联邦存款保险法》中的一个单独法律。相反,非银行的公司破产则受美国破产法典管辖。因此,美国单独的金融机构破产法律制度则主要是指美国的银行破产法律制度。美国设置单独的银行破产法律在破产标准、破产申请人,破产管理人等各方面都不同于普通破产法。

(一)破产标准

破产标准又称为破产原因,是指认定债务人丧失清偿能力,主管当局据以启动破产程序的法律事实。除了一般破产法中规定的流动性标准和资产负债标准外,美国还创造性地引入了第三个认定银行破产的标准——监管性标准(regulatory insolvency)。1991年《联邦存款保险改进法案》 (以下简称FDICIA)中的即时矫正行动(prompt corrective action)规定,针对“资本严重不足银行” (critical undercapitalized banks,资本充足率在2%以下),不必等到它耗尽资本,在其进入资本严重不足状态9O天内就可以采取接管措施,提前将其关闭。该破产标准的理由为: 由于会计上的缺陷,资本充足率为2%的银行实际上已经破产了,因为银行在账面上的资产总是低于市场价值。

监管性标准是衡量银行破产的特有标准,出现这种标准的原因也很简单,假如主管当局必须等到银行不能清偿到期债务或资不抵债时,才采取相应的破产措施,而此时银行失败的损失已经不可避免地发生了,重整银行的时机也很可能早已错过。因此,为了防止银行破产给债权人、存款保险机构所带来的损失,就应

建立一个特别的银行破产标准,其目的在于确保主管当局早期介入,将银行倒闭所招致的损失降至最低。也就是说,在银行实际破产(按照普通破产法的破产标准)前应早期介入以避免损失的扩大。由此可见,监管性标准的引入。实质上蕴含着监管价值。同时,监管性标准以十分复杂的资本评估与风险测量为基础,而实际上只有监管当局才能切实掌握评估信息及规则。因此,从某种意义上说,银行什么时候破产,由监管者说了算。

(二)破产程序

由于银行和储蓄机构涉及众多的中小存款人的利益,贸然破产会给金融体系带来系统性风险,不利于金融稳定。而且如果银行破产程序启动的权力被赋予给了债权人和债务人,有可能产生过多的破产申请,损害银行的声誉。在这种情况下,尽管有存款保险制度的保护,但存款人为了资金的流动性,仍然会把资金转移到其他银行,致使银行遭到“挤兑”危机。因此,美国银行破产程序的启动权力则排他性地给予了银行监管当局。由于美国实行的是双层多头银行监管体系,美国多家监管当局都具有启动破产程序的权力。即OCC针对国民银行、州银行监管当局及联邦储备局针对联邦储备系统成员的州银行、州银行管理当局及FDIC针对非联邦储备系统成员的州银行。

(三)破产管理人

1.赋予联邦存款保险公司破产银行资产负债的所有权。在联邦存款保险法中,美国联邦存款保险机构一旦被指定为接管人,就拥有对失败银行和储蓄机构的资产负债拥有完全权力。这种权力允许接管人安排迅速出售资产和转移受保险的存款给其他银行。接管人被迅速赋予对失败银行资产的所有权,能迅速形成决议达成出售,而不需要等待法庭、债权人或股东的同意。

2.联邦存款保险公司拥有弹性和有效的法律效力。美国联邦存款保险公司作为破产银行的接管人,已经被赋予广泛的法律权力去帮助快速处理破产银行,提高效率,相反就限制了股东对破产银行的参与和控制。赋予这些权力的目的在于给银行接管人最大化保障破产银行债权人和存款保险基金的利益过程中提供灵

活性。这种弹性或灵活性对在面对瞬息万变的环境下处理破产银行起到至关重要的作用。

3.终止请求权的公正程序。一个有效率的政府的重要内容是维持公众对政府公平的信心。有效率的破产法必须包括对结束请求权的公平程序。在美国的体系里,接管人的请求过程提供了接管人结束针对破产银行和储蓄机构的请求的机会,并且如果不满意这个结果,它为申请人提供了不受约束的进入法庭的权力。接管程序包括设计好的时间程序公告所有潜在的申请人和记录请求权。这种成文的程序也载明时期,在这一时期申请人必须在一个独立的特殊法庭开堂之前向法庭登记自己的请求权。那些之前存在的诉讼必须延迟到接管程序完成。

4.在成本最小化的情况下对存款的立即支付。在美国,支付给存款者的资金由FDIC的存款保险基金支付。一旦它为失败机构中被保险的存款提供保护,存款保险基金就有了被保险存款者的代位求偿权,并且和未保险的存款者一起通过存款的优先偿付权恢复。

二、对我国的借鉴和启示

(一)金融机构立法需要特殊规则

对金融机构实施特别法的主要理由在于两点:一是金融机构不能轻言破产。金融机构特别是存款类金融机构的支付风险具有传导和扩散效应,对不能支付到期债务的商业银行断然采取破产还债措施可能会引发系统性或局部性的金融风险。正是由于银行的特殊地位,各国都对银行破产持相当谨慎的态度。二是存款类金融机构的清算难度大。银行往往跨地区有众多的分支机构,某一个地区的法院很难承担银行的破产清算程序;银行的破产财产多为不良贷款,不易分配给债权人;银行的清算专业性很强,临时性的清算组织和一般的破产管理人通常难以胜任。因此,金融机构破产应该有一定的特殊规则。

(二)金融机构的破产标准更为严格

从前文的介绍中可以知道,美国对金融机构的破产更为严格,除了流动性标准和资产负债标准之外,还有监管性标准。监管性破产标准包含着监管价值,当

银行的资本充足率降到最低线以下,实际上向监管者传递一种危机信号,促使监管当局提前介入,及时采取相应的破产措施,或者救助重整,或者关闭清算,以求将银行失败的损失降至最低。在实践中,监管性破产标准往往是引发救助重整等银行破产预防程序的重要原因。事实上,我国银行监管当局也存在着面对即将发生的银行危机动作相对迟缓和宽容问题。为了促使监管者早期干预.及时采取措施,我国的银行破产制度亦应将监管性标准作为银行破产尤其是银行重整程序的启动原因之一,充分体现其监管价值。

(三)监管当局应作为金融机构的破产申请人

从破产的及时性考虑,银行监管当局作为破产申请人是必要的。第一,银行监管人是各银行的业务监管机构,其监管活动贯穿银行始终;而且,银行监管机构的雇员也是熟识银行专业的专业人员,银行监管机构作为专业机关可以利用自身独特的地位和能力,准确查明银行的真实经营状况,及时决定是否申请银行破产。而银行自身作为债务人通常不愿意申请破产,银行的主要债权人为数众多,且由于信息不对称,难以准确观察到银行的真实经营状况,尽快做出是否申请破产的决定;第二,由于银行监管人地位相对超脱,其业务着眼点也不仅限于保护银行债权人利益,还包括对国家宏观经济环境的影响。因此银行监管人的决定会考虑到当时金融形势及需要,所以更

为理性。

(四)建立专门的金融机构破产接管组织

处理金融机构破产需要专业化的知识,而专门的金融机构破产管理人的专业化不仅有利于提高破产清算的效率,而且有助于保持破产管理人的独立性,有助于清算程序的公平。在美国,美国银行接管则主要由FDIC统一承担,FDIC享有超级权力,具有相当规模的专家群体、处置破产银行多样化的技术、操作规程和经验,以上种种均有助于提高其处置破产银行的效率,而快速处置破产银行无疑是整个银行破产体制的关键。

参考文献:

[1]吴军梅、李良雄,“我国金融机构破产法律制度研究”,《福建金融》2009年第3期。

[2]张继红,“美国银行破产若干法律问题探究及启示”,《国际金融研究》2006年第3期。