上海与其他地区基层党组织“公推直选”的异同

曹建坤

2008年上半年，以改善候选人提名方式和在一定范围内直选领导班子为主要特征的“公推直选”试点在上海基层党组织普遍展开。为有效了解“公推直选”的实施情况，本课题组在综合各区信息的同时，重点在上海市金山区进行了调研，调查对象主要是参与“公推直选”的党员干部、群众代表，以及准备2009年换届的在职村干部、后备干部、镇级党务工作者等。本文据此对上海与全国其他地区基层党组织“公推直选”进行比较研究。

一、上海“公推直选”具体做法

试点实施前，中共上海市委组织部专门下发了《关于开展基层党组织领导班子成员“公推直选”试点工作的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出了试点工作的指导思想、基本原则、主要内容、具体方法和步骤。概括起来，上海基层党组织“公推直选”试点大致经过五个步骤：

1、准备、动员阶段。在准备阶段，试点单位主要是学习关于“公推直选”的一些要求，明确操作规程，并着手建立相应的领导机构。在此基础上，讨论制定本单位“公推直选”实施办法，研究下一届领导班子成员的任职资格，向上级党组织请示汇报。在动员阶段，一般都要召开全体党员和群众代表大会，进行换届动员，传达学习有关“公推直选”的精神和要求，并公布新一届领导班子成员任职资格条件。

2、“公推”阶段。“公推”的主要目的是产生初步候选人。这次试点一个很重要的特点是在候选人初步人选产生阶段群众的广泛参与。

3、正式候选人产生阶段。正式候选人产生阶段主要体现的是上级党组织对整个选举过程的掌控和把握。《意见》明确指出试点工作的基本原则有六条，第一条是党管干部原则，最后一条是民主集中制原则，要求各级党组织要坚持民主与集中的统一，对干部交流及党组织班子结构要求等组织意图要确保实现。《意见》明确了上级党组织对正式候选人的决定权。但同时《意见》也指出，必要时可再次在一定范围内民主推荐正式候选人。

4、“直选”阶段。“直选”阶段的价值在于体现了全体党员的意志，但各单位“直选”的模式也不完全一样。绝大多数单位采用的都是直接选举出委员、副书记、书记，但也有个别单位仍沿用过去的分层选举。值得注意的是，试点单位在“直选”大会前或会上对候选人的介绍方式形式多样。采用什么方式是和单位的大小、人数多少及党组织的考虑等多种因素有关。选举结束后，试点单位一般都是当场唱票、计票，宣布投票结果。

5、后续阶段。大多数试点单位都把“公推直选”工作截止于把“直选”大会结果向上级党组织汇报、备案，缺乏后续管理，只有个别单位稍稍涉及。如闸北区要求新一届党委（总支、支部）及上级党组织应共同做好落选人的思想工作。长宁区提出了增设“届末考核”、静安区提出了增设“年末考核”的建议，要求领导班子和成员向全体党员、居民代表汇报一届或一年以来的任职情况，并由全体党员和群众代表对班子成员进行测评，测评结果公示。

二、与全国其他地区的比较

1、动力因素不同。2006年1月获“第三届中国地方政府创新奖”的四川省平昌县之所以推行乡镇“公推直选”，重要背景之一是当地经济社会发展的迫切需要。平昌是一个山区农业大县、人口大县和财政穷县，经济社会发展面临诸多矛盾和问题，“三农”问题尤其突出。正是为了破解发展难题，他们才探索推动乡镇改革：调整行政区划，精简机构和人员；转变政府职能；推进党内民主。全县共撤销10个工委、13个办事处，乡镇由61个撤并为27个，有68名乡镇党委书记和镇长以及232名实职副科级干部不再任原职。“公推直选”正是在进行乡镇系列改革的基础上、存在大量富余人员但岗位却相对有限的情况下展开的。这种发展基础和改革背景使得平昌的“公推直选”具有极强的内在驱动力。这种力量使得发展民主成为平衡各方利益、破解存在问题、推动地区发展的重要渠道。有学者称之为“解决问题导向”，而非“理想导向”，是一种“自然成长的过程”。再加上当地主要领导的超前胆识，使得“公推直选”能够切实推行，并逐步深化。

上海基层党组织试点“公推直选”的背景则完全不同。上海是全国经济发展的排头兵，整体经济社会发展水平相对较高，政府运行状态良好，“三农”问题也不如其他地区突出。上海试点是在党的十七大召开以后，按照中央逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围的要求展开的。试点主要是在党员人数较少的单位进行，而且《意见》对试点单位的选择标准是“有规模、有影响、条件成熟”。长宁区之所以选择华阳社区，是因为华阳社区基础条件较好，具有顺利推进“公推直选”的支撑条件：十多年形成的党组织定期考核、培养人才锻炼队伍、联系党员服务群众等机制。浦东新区之所以选择高东镇也是在综合考量的基础上遴选的，该镇经济发展连续5年保持了48%的环比增幅，户籍农民人均年收入12610元。虹口区之所以选择曲阳社区，是因为这是邓小平、胡锦涛都曾经视察过的地方，是一个高度政治性的小区，党员多、老党员多是其显著特点。金山区之所以选择区供销合作社本部党支部，主要原因在于他们的党员比例高、干部多、文化程度普遍较高，民主议事能力较强。由此可知，上海的试点单位不论经济社会发展水平还是党组织现存状况都相对较好。上海基层党组织进行“公推直选”的动力主要来自上级的要求，是一种外在的推动力。

试点单位选择一些基础条件较好、区情党情相对简单的单位，是全国试行“公推直选”的普遍做法。但很明显，不同的基础条件带来了不同的动力因素，内生驱动力带来的影响要比外在推动力迫切、深刻、持久得多。

2、试点单位层次不同。截至2006年初，全国已有13个省217个乡镇进行了乡镇党委书记的“公推直选”试点。但2008年上海的试点单位绝大多数是最基层的村居党组织和机关党支部等，在镇一级试点的只有浦东新区高东镇一家。

3、群众参与情况不同。对比上海市和其他地区的试点可以看出，各地都普遍重视在党的基层组织选举中党外群众的参与。这是由于中国共产党的执政地位以及乡镇等基层组织在国家经济社会生活中的特殊重要作用决定的。但具体到需要什么样的党外群众参与以及参与到什么程度方面，各地做法差异较大。平昌县规定党外群众参与公推的人数原则上不超过参加推荐大会党员人数的30%，实际参会比例在10%左右。群众代表主要由以下人员组成：乡镇机关非党干部或公务员、非党员的村委会主任和村组干部、本镇企业或个体户代表、七站八所等乡级部门非党人员、普通居民或村民，且大多为指定。上海试点各单位党外群众参与公推的比例不统一，一般在10%到20%，金山众仁护理院则高达100%，而且他们还有一个创新，即邀请4—6名群众代表列席“直选”大会，见证选举全过程。上海地区的群众代表一般包括非党的工作人员、下属单位负责人、驻地单位负责人、人大代表、民主党派及群众团体负责人等。

4、准入门槛高低不同。由于单位不同、层次不同，各地试点单位在参照党内有关法规的同时，制定了不同的资格条件。从中反映出的共性是，如果当地党组织希望扩大竞争面的，资格条件一般都会较低；如果希望限制竞争程度的，门槛一般会高一些。四川省一些地方规定乡镇党委书记的竞选资格要求大专以上，这与乡镇的重要地位是相适应的。金山区供销合作社本部党支部则认为要求支部成员具备大专以上学历偏高。支部是最基层的党组织，他们直接和群众打交道，直接面对经济社会发展的方方面面，这一学历要求使得部分学历偏低但党员群众推荐率较高的人选无法进入候选人范围。资格条件的制定既反映出必须与当地及本单位情况相符的特点，也透露出党组织对于选举工作的一些主观意愿。

5、组织考察作用不同。平昌县乡镇党委书记正式候选人的产生是通过召开党员群众大会一人一票，根据得票多少直接产生的，没有上级党委的组织考察这一环节。2004年重庆市渝北区龙兴镇党委书记“公推直选”设计有组织考察环节，但是安排在推荐大会选出两名候选人之后，重点是考察廉政、遵纪守法等方面的情况。渝北区的组织考察没有挑选正式候选人的使命，只负有确认正式候选人的任务。上海不同，上海设计的组织考察环节主要任务就是在初步候选人中确定正式候选人，考察的内容也较为全面，包括德、能、勤、绩、廉等多个方面。这为更好地体现上级党组织意图提供了条件和可能。

6、对候选人的介绍方式不同。上海试点单位更侧重于党组织对候选人的介绍。《意见》要求公示后试点单位党委应以适当的方式在会前或会上把候选人情况向选举人作介绍，而且提出要防止出现候选人在竞争中脱离实际乱许愿等现象。试点中，上海各单位的做法不完全相同。闸北区“两新”组织党组织通过在企业内网上发布候选人自己撰写的对党支部工作的认识与打算等，让党员对候选人有更为直观的了解。在居民区中，则通过现任支部委员当场述职的方式，直接接受党员、群众的评议和监督。有的单位考虑到单位人数较少，职工之间比较熟悉，只是在会上对候选人作了口头介绍，没有以书面形式公布候选人简历。有的单位比较注重展现候选人多项素质，让他们在“直选”大会上进行竞选发言，就以后的工作打算和就职决心做出承诺。总体来说，上海试点单位注重的还是组织对个人的介绍，允许或要求候选人展示个人才能、演讲承诺的现象不是太多。

而四川省在竞选乡镇党委书记时就大不相同。由于乡镇机关是国家一级政权，重要性不言而喻，所以，不管在推荐大会还是在直选大会上，候选人一般都要陈述自己的任职承诺，回答党员、群众的提问。显然，通过个人自我介绍和公开承诺，可以让选举人更多地了解候选人的综合素质，增强候选人的责任意识和工作主动性。

7、竞争的激烈程度不同。竞争性民主是现代民主政治的实质。基层党组织“公推直选”的竞争性主要体现在两个方面：是否差额、党员群众的参与热情。平昌县“公推直选”设计了竞职演说、答辩、现场回答党员随机提问等多个环节，目的就是通过候选人自己的表现让选举人更好地知情。其次，全部实行差额选举。由于岗位重要，责任重大，所以，乡镇一级“公推直选”的竞争性是十分明显的。

上海试点单位大多采用的也是差额选举，但有的单位沿用分层选举，有的单位在选举时只是部分实行差额。金山区供销合作社本部党支部认为党员群众对基层民主的参与热情还不是很高，在“公推”阶段，没有一个党员参与自荐，群众也倾向于选原来班子。现实中党员倾向于搞业务、行政工作，对基层党务工作积极性不高，尤其是对兼职做党务工作，兴趣更是不浓，使得一些单位“公推直选”的竞争性没有很好地表现出来。

三、三点思考

在党的基层组织搞“公推直选”试点，既取得了推进党内民主的宝贵经验，同时也暴露出一些需要认真解决的问题。

1、“公推直选”的边界问题。民主的数量和质量并非绝对成正比。选举搞得越多、越隆重，并不意味着越民主。应明确“公推直选”的界限，并不是所有的部门、所有的岗位都搞选举才算民主。实践证明，尤其在一些事务性比较单纯、专业性要求较强的单位或一些机关党支部，由于受党组织的工作内容，在单位内的地位、作用及待遇等多种因素影响，大张旗鼓的宣传动员并不能与党员群众的参与热情形成正比。“公推直选”应坚持分类指导的原则，制度设计上不能搞一刀切。在这样一个层次经过若干年的稳定、成熟以后，再往更高的层次扩展。

2、党员代表和群众代表的直选问题。党员、群众对当选人行权过程的监督管理必不可少。但要把全体党员和群众代表定期召集起来事实上存在困难。必须充分发挥党员代表大会的作用，让党员代表大会听取汇报，提出质询甚至不信任提案等，并进行民主测评，再由党员代表向党员群众汇报。当党员群众发现自己选举出来的人选不称职时，超过一定比例的党员群众联名提议，就可以启动撤换罢免程序，再由上级党组织或同级党代会甚至党员大会做出处理。不管是日常管理还是撤换罢免都要求发挥好党员代表的关键作用。调查问卷显示，有94.1%的人认为有必要扩大党外群众的参与程度。要想真正达到群众参与的目的，需要重点完善的问题就是增加党外群众的代表性。应当通过多种渠道把党外群众的代表真正选好。选举的层次越高，党员代表和群众代表的重要性就越大。为了解决因“公推直选”带来的领导班子对党员大会和党代会双重负责关系，党员代表和群众代表的直选问题必须提上日程。这是完善、稳定“公推直选”的必然举措。

3、相关配套制度问题。调查问卷显示，有83.5%的人认为“公推直选”存在的主要问题或困难是后续制度欠缺。党内民主的核心理念是让党员分享党内权力，参与党内事务。概括全国各地试点，基层党组织“公推直选”主要包含三个方面的博弈，即党员、上级党组织、党外群众。党员权利的扩大体现了党内民主的发展，党外群众的参与体现了人民民主的进步，而上级党组织的掌控则体现了党的领导。“公推直选”的配套制度设计应当主要围绕这三个方面展开。在党外群众方面，通过规范化的宣传发动，使得群众参与基层党组织选举成为一项制度；上级党组织要赋予“党管干部”原则新的内容，把注意力转移到制定规则程序上来，转移到对干部人选的培养、推荐和监督上来；在党员方面，关键是确保决定权和监督权，加强对权力运行过程的监控。

本文是中共上海市委党校立项的2008－2009年度一般课题《上海基层党组织“公推直选”配套制度研究》的一部分。作者系中共上海市金山区委党校讲师，中央党校中共党史专业博士

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