增强社会凝聚力：拉美社会保障制度的改革与完善

房连泉

一、社会保障与社会凝聚之间的内在联系

社会保障是现代国家的一项重要经济社会制度安排，它与社会凝聚有着很强的内在联系。

首先，社会保障是社会权利的体现。社会保障赋予公民基本的生存权和分享经济社会发展成果的权利。在传统制度下，社会保障在很大程度上与就业保护相关联，劳动力市场之外的大量人口被排斥在保障体制之外。现代社会强调基于权利的社会保障制度，即人人享有社会保障。

其次，社会保障制度是社会风险的防火墙。在工业化社会，个人面临着年老、失业、工伤、疾病等各种社会风险，在个人失去收入或丧失工作能力的情况下，国家通过建立社会保障计划为个人提供生活收入保障。不同于私营保险计划，社会保障计划的特点在于强制性和风险的集合处理方式，从而化解个人面临的市场风险。

第三，社会保障是维护社会公平的基本手段。作为二次收入分配机制，社会保障制度可在一定程度上纠正初次分配形成的贫富差距，减轻因分配制度不公而引进的社会矛盾。

第四，社会保障增强社会团结和社会信任。社会保障制度的建立通常是政府、工会和劳工三方合作的结果。在三方合作机制下，个人倾向于通过社会谈判和协作方式来解决社会冲突，而不是采取其他对抗方式。

第五，社会保障在“反贫困”中发挥重要作用。从实证角度分析，一个国家社会保障的支出水平与贫困率有着明显的线性关系。恰当和适宜的社保制度不但在发达国家里发挥较为重要的作用，在发展中国家的作用更为明显。

第六，社会保障制度对经济发展具有反向促进作用。社会保障具有公共物品属性，可以对经济和社会发展带来正的外部性影响，养老保障、就业保障等制度安排有助于消除经济发展带来的不确定性和风险因素，更多、更好的教育机会和医疗资源有助于提高人力资源素质，从而促进经济竞争力的提高，实现持续发展。在发达国家，成熟的社保制度被称为第二财政，在政府财政支出占有重要地位。进入21世纪以来，随着人口老龄化趋势和经济全球化的到来，社会保障政策日益与经济政策相融合。一个国家在制定社会保障政策时，需要考虑到福利支出水平与财政承受能力的关系、社会保障制度对经济发展的反向作用等多方面因素。

二、拉美社会保障制度面临的问题牐牐牐

（一）覆盖面与社会排斥

牐犐缁岜Ｕ细哺敲娴褪窃斐缮缁崤懦庀窒蟮闹匾原因。拉美国家早期的社会保障制度在很大程度上是一种“就业保护”制度，“局内人”与“局外人”的分割现象非常突出。上世纪80年代的私有化改革旨在消除传统体制下的差别，但改革后大部分拉美国家的社会保障覆盖面并未得到相应提高。反而所有国家养老保障覆盖面都是下降的，平均各国的参保覆盖率（实际缴费人口/劳动力总量）下降了11个百分点，由改革前的38%下降到改革后的27% 。统计数据表明，覆盖面高低与贫困率有着明显的负相关联，社保覆盖面越高的国家，贫困率越低。这说明被排斥社保体系之外的人口大部分为低收入群体。

（二）制度分层结构与社会分化

社会保障体制的分层结构是形成社会阶层分化的重要原因。一方面，社保保障的不平等源于个人政治身份、社会地位以及就业状况等方面的差异。另一方面，社会保障的不平等进一步加剧了社会分割。在拉美国家，越有权势的阶层（军队、公务员等）获得的社会保护越早，保障覆盖面越高，待遇越慷慨，从而形成更大的社会差别。

上世纪80年代以来的私有化改革使许多拉美国家建立起统一的社会保障体制，即依赖市场和个人储蓄的保障计划，这在一定程度消除了原国家管理体制下的分配不公现象，但也相应产生了新的社会分化问题。在拉美，正式部门与非正式部门、男性与女性、工薪阶层与非工薪阶层、城市与农村之间在社会覆盖面上存在着显著差距。覆盖面最高的为城市正式部门职工，大部分国家覆盖面在50%以上；最低的为城市非正式部门中的非工薪阶层，大部分国家的缴费人口不足20%。这说明社会各阶层之间的社会保障差距呈扩大化发展趋势。

（三）私有化改革与社会贫困

社会保障在缩减社会贫困中有着重要作用，尤其对于极端贫困人口来说，这种影响作用尤为显著。拉美4国统计调查显示的社会救助养老金在降低老年贫困中的作用是非常明显的。例如，在巴西、阿根廷和智利，如果没有老年救助养老金，赤贫率上升将会超过60%。

收入分配不公现象在拉美国家具有较长的历史传统，而上世纪80年代以来的新自由主义福利体制改革则进一步加重了这种趋势。以市场化、私有化为导向的改革将社会保障责任推向市场和个人，在此过程中，拉美国家的失误之处在于：政府过多地放弃社会责任，忽视了国家保障作用的发挥，将大量社会弱势群体置于贫困无助的境况，尽管出台了各项社会救助政策，但这些措施在缩减社会贫困中的作用非常微弱，致使社保制度在反贫困方面无所作为，由此造成了严重的社会不公问题。在这一点上，美国与拉美不同，尽管同为“补救型”社保制度模式，但美国的社会救济、医疗救助等社保项目的保障水平和范围要比拉美高得多，可以使社会底层获得较为充足的保障，从而起到较为显著的反贫困效果。

以智利的养老保障改革为例，尽管历史上养老基金取得了高达10%的投资回报率，但私营养老金计划却缺乏相应的再分配功能。调查数据显示，自1981年以来，智利国内居民收入的基尼系数呈上升趋势，退休人员之间的收入差距要高于就业人口的收入差距，说明养老金制度改革加大了收入分配上的不平等程度。来自智利官方部门的预测表明，在目前的私营养老金体制下，未来20年内将有接近50%的参保人口领不到政府提供的社会最低养老金，届时老年贫困现象会显现出来。

三、拉美国家社会保障制度的改革趋势

从以上分析可看出，拉美国家社会保障体系存在着制度性缺陷，由此带来的社会排斥、分配不公和社会贫困是影响社会凝聚的三大障碍。进入21世纪，许多拉美国家开始意识到私有化制度的种种问题，着手对社会保障体系进行改革和调整。

（一）私有化改革的步伐放缓

私有化社保制度的主要优点在于财政可持续性强、经济效率高，但面临的社会问题也是非常突出的，表现在社会互济功能差、覆盖面低、成本高、替代率下降等方面。意识到这些问题，拉美国家开始放慢私有化改革的步伐。2000年以来，拉美地区新建立个人养老金计划的国家仅有哥斯达黎加和多米尼加两个国家，并且改革都发生在世纪初。2005年以来，随着执政理念的改变，拉美国家的社会保障政策开始出现“左转”倾向。2007年厄瓜多尔推行个人账户养老金计划的破产以及2008年阿根廷私营养老金制度的国有化改革事件，都说明拉美的社保私有化改革进入停滞状态。

（二）加大社会保障支出，加强对社会弱势群体的保护

社会保障政策的出台与经济和社会发展形势密切联系在一起。近些年来，左派力量在拉美政坛中的作用越来越突出。不少国家左派政党上台后，开始强调社会政策的重要性，承诺进行社会领域的改革。在社会保障政策上的主要做法有以下两方面。一是扩大保障覆盖面，通过立法将更多的社会群体纳入社会保护体系。例如，针对大量非正规就业人口缺乏社会保护的问题，部分国家实施强制参保或缴费补助措施将其纳入社保体系。二是加强政府转移支付，实施扶贫计划，加强对低收入群体的社会救助。20世纪90年代以来，为了应对突出的贫困问题，拉美各国出台了各种形式的反贫困计划或生产发展计划，例如阿根廷的户主计划、墨西哥的“机会”计划、智利的团结计划、厄瓜多尔的人力发展补助计划、巴西的家庭补贴计划、尼加拉瓜的粮食生产计划、玻利维亚的“农村革命”计划，等等。

（三）对社保制度进行结构性改革调整

社会保障制度是一个多层次体系，包括缴费型的社会保险制度、非缴费型来自国家财政转移支付的社会救助计划、依赖于家庭或集体的保障等。从社会学角度分析，社会保障中的“非商品化”成分越高，社会互济和社会团结因素越多，个人的社会融入感会越强，越有利于社会凝聚力的提高。80年代私有化改革以来，拉美的社会保障体系过多地依赖于单一的私营保险支柱，缺乏实现社会融入的国家保障支柱。从分散风险的角度分析，社保制度的改革目标在于建立多支柱体系。拉美国家的当务之急是引入非缴费型社会保障支柱，着手建立基于公民权利、覆盖全民的社会保障体系。在这方面，改革的典型例子仍为智利。

2006年3月，来自中左翼联盟的巴切莱特在智利大选中获胜。巴切莱特上台伊始，即着手对社保体制进行改革。在经过一年的酝酿后，2008年1月15日，智利国会批准了总统提出的养老金改革方案。改革方案的主要内容是在私营养老金计划的基础上增加一个社会互济养老金支柱，社会互济养老金也称为社会基础养老金，大约为每月146美元，融资来源于一般财政转移支付。根据目前的测算，大约有60%以上的老年贫困人口可以获得社会基础养老金。总体上看，这次改革是“智利模式”诞生27年以来最大的一次“手术”，它是对私营养老金体系的一次修正，一种改革方向的转变。

（四）参量式改革调整

面对人口老龄化和财政负担压力，许多拉美国家对传统现收现付社会保障体系进行了参量式的改革调整，改革主要体现在，提高退休年龄、加强缴费与待遇之间的关联、削减待遇水平等方面。另外，近年来，部分拉美国家开始对公共部门社会保障制度进行改革，重点集中在公务员社保计划上，目的在于减轻政府的财政负担，缩小公、私部门之间的社会保障差距。

社会保障体系是建立社会融入机制的一项重要制度保障。在“社会凝聚”理念的指导下，拉美国家在新一轮的社会政策改革中，必将越来越重视社会保障制度的改革与完善。面对新的经济社会发展形势，如何完善多支柱的社保体系、拓宽保障覆盖面、缓解社会分化、降低社会贫困，建立起公平有效的社会保障制度，将是拉美国家面临的严峻挑战。

（作者单位：中国社科院拉美所）