９５００亿赤字“士兵突击”

河　伯

中国政府4万亿元的经济刺激方案引发了9500亿元“史无前例”的财政赤字新高，上演了全球金融危机下的“士兵突击”。

2009年3月5日，中国总理温家宝在十一届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中指出，为弥补财政减收增支形成的缺口，2009年拟安排中央财政赤字7500亿元，同时地方发行2000亿元债券，全国财政赤字合计9500亿元。

“赤字财政”再出重拳

“赤字财政”是中国经济应对当前全球金融危机带来不利影响下，所能采取的最重要、最直接、最有效的措施。“更重要的是，扩大赤字，增加支出，实施积极的财政政策拉动经济增长，也是中国过去应对经济下滑时的成功经验。”

1997年亚洲金融危机时，时任中国总理朱基也采取过扩大财政赤字的系列财政举措来刺激中国经济发展。当时最高的财政赤字为2003年的3098亿元。为此，朱还赢得了一家香港媒体送给他的“赤字总理”的荣誉称号。

事隔6年，中国政府在应对全球金融危机的考验面前，一举提出了9500亿元的财政赤字规模，创下中国60年来的最高纪录，比2003年的最高财政赤字高出近三倍。

所谓财政赤字，是指政府“花”的钱要比“挣”的钱多。按照欧盟的有关标准衡量，3％和60％分别被视为赤字率（赤字占GDP比重）和债务率（国债余额占GDP比重）的警戒线。根据2009年1月22日，中国国家统计局局长马建堂通报的2008年GDP总额30.067万亿元计算，9500亿元财政赤字的规模，已经踏入了3%的红线。

“不能简单地用2008年GDP做比。目前已经确定2009年的GDP增长基本不低于8%，用这个数据做比，预算赤字水平完全可以控制在3%以内。”中国财政部财政科学研究所所长贾康解释说，“即使赤字率超过３％，也没什么大不了，中国经济平稳发展，有坚实的物质基础，财力来源充足，完全能够承受。”

据估算，中国9500亿元的财政赤字（含财政部代地方发债的2000亿元），预计发行国债规模在1.4万亿-1.6万亿元之间，累计国债余额占GDP比重则在20％左右。这个比例与2003年3098亿元的财政赤字和余额总计2.56万亿元（当年5100亿元）的国债分别相当于当年中国国民生产总值的3％和18%左右的比率相比，并不算高。

中国全国人大常委会预算工委主任高强表示，从绝对数额来讲，确实是历年最多的。但是，占GDP的比重并不是历年最高的。随着今后中国经济情况的好转，随着国家宏观调控政策的调整，以后逐步缩小赤字是可能的。

赤字规模“史无前例”

每年年末，中共中央都会举行经济工作会议，为来年的经济政策指明方向。2008年末，恰逢全球各国联手抗击世界金融危机，中共总书记胡锦涛在中央经济工作会议上确定了中国经济战略从“一保一控”全面转向“扩内需、调结构、保增长”。全面落实中国4万亿元的财政刺激方案，并明确中央政府承担1.18万亿，其余的由地方政府通过贷款或发债等方式自筹。由此可见，最后的成功落实主要取决于地方政府。

近日，渣打银行中国首席经济学家王志浩在一篇报告中称：“中国政府不排除再出台一个两年内投资8万亿-10万亿元的经济刺激新计划的可能。”此前的4万亿元经济刺激计划的规模可能扩大至5万亿-6万亿元，甚至更多。3月13日，中国总理温家宝在新闻发布会上向世界宣布，中国有充足的“弹药”应对世界金融危机。

为弥补巨大财政增支形成的缺口，中国政府宣布了9500亿元的财政赤字，远远超出外界的所有预期。据媒体披露，从最初中国财政部提出的2800亿元到落定9500亿元，不到4个月时间里，赤字规模经过4次调整，抬升了6700亿元。一位中国财政部的老专家就用“史无前例”来形容这次预算赤字的规模。

目前，中国财政支出已经确定的2009年预算在7.6万亿元以上，比2008年增长22.1%。其中确定的农林水务、教育、医疗、社会保障和就业、住房、文化、粮油物资储备、灾后重建、交通运输等15个支出项目，“各项目基本上支出的增长比例都在10%以上”，由此造成了2009年的预算支出呈几何级增长。

而进入2009年，中国财政收入状况并不乐观。以1月份的财政收入来看，仅为6131.61亿元，比2008年同期减少了1265.03亿元，下降17.1%，创下2004年以来单月财政收入的最大同比降幅。中国财政部部长谢旭人此前就曾表示，2009年的财政收支压力很大，最艰难的情况可能出现在四季度。但“史无前例”的预算赤字，无疑一方面突显了中国政府应对全球金融危机进一步恶化的实力；另一方面，也表明了中国最高决策层决定以扩大投资、拉动内需的财政举措来刺激经济增长的决心。

而且，与亚洲金融危机时相比，这一次温家宝总理尽管是面对“百年一遇”的全球金融危机考验，但中国良好的财政盈余，强大的外部平衡，充足的外汇储备和现金充足的国有商业银行，也会许令他在提出庞大的财政赤字以及巨额的经济刺激方案时，有了更大的回旋余地，感觉要轻松一些。

美、英财政赤字率远超中国

比照相关的国际规定和条约，美国、英国等国家的财政赤字率和债务率则远远超过相关数据。欧元区的《马斯特里赫特条约》规定，欧元区发行国债的比例不能超过GDP的60％。目前，欧元区比例为65％以上；美国、日本等国的国债发行比重分别达到70％、130％左右。而中国目前国债当年的发行比重仅在5％左右，还有很大空间。

近日，美国总统奥巴马更推出了用一代人的时间来参与的美国政府经济蓝图。这一10年预算案显示，美国2009年的预算赤字将增长3倍，至1.75万亿美元，占美国GDP逾12%。预算中还包括2500亿美元的潜在支出项目，用于未来对金融业的解困——意味着白宫可以至少再要求国会拿出7500亿美元来保证银行业的生存。

在这份提案中，奥巴马规划在10年间从增税和支出削减中拨出6000亿美元，用作医疗改革的首期投资，同时，碳减排的“限量和交易”制度的财政收入首度亮相。这些收入部分将用于使财政刺激方案中的税收减免永久化。尽管奥巴马政府的预算案并非最终敲定（4月份将向美国国会提交一份多卷宗的请求），不过这份蓝图是他迄今最能体现意图的比较详尽的计划。

“事实上，目前美国的财政赤字率已超过８％。”东北财经大学校长艾洪德说，“与欧美国家的过度负债和高杠杆率相比，中国政府负债水平较低，资产负债状况更为稳健。”

国际货币基金组织驻中国代表处首席代表维韦克·阿罗拉也认为，中国前几年在赤字率和债务率较低阶段实行稳健的财政政策，创造出了现在的“调控空间”，从这个角度看，“中国在全球处于相对优势位置”。

中国发展和改革委员会副主任刘铁男日前表示，在经济不景气的情况下通过财政赤字来增加预算支出，以进行宏观调控，这是国际惯例，并且是一个很重要、很直接、很有效的调控手段，目前中国财政赤字在应能控制和可以承受的范围内。

赤字“关键赤在什么地方”

亚洲金融危机时期，面对首要任务是治理财政赤字，解决国有企业冗员和下岗工人再就业以及银行坏账等问题，朱基曾对其创下的2003年最高财政赤字有过一段非常精辟的阐释，“关键不在于你的财政有没有赤字，而是你这个赤字的水平是否在承受能力以内，特别是你这个赤字是用在什么地方，你赤在什么地方。”

当时，朱3098亿元的财政赤字主要用在了基础设施建设方面；发行了5100亿元国债，则带动银行资金和其他资金渠道，实现了2万亿元（近1：4杠杆）的基础建设工程，包括10万公里的公路，其中1.3万公里是高速公路；5000公里的干线铁路；建设了9.5亿千瓦的电站，改造了农村电网，中国移动的固定电话数量增加3.2亿门⋯⋯，由此拉动整个国家的工业生产，带动了国民经济的高速发展，为中国未来的经济发展中长期发挥了巨大的经济效益和社会效益。

当前，在全球金融危机日趋严峻、中国经济遭受冲击日益显现的背景下，中国宏观调控政策做出了重大调整——实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并在今后两年安排了4万亿元资金强力启动内需，促进经济稳定增长。其中，中央财政计划两年内支出1.18万亿元用于启动经济的各项投资，2008年底已提前支出了1000亿元。除此之外，国家还将减免税费6000亿元左右；提高企业退休工人养老金的标准；对1200万教师实行绩效工资，提高他们的工资水平；增加农民的收入，扩大补贴范围，提高补贴标准；在三年内投入8500亿元实行医药卫生体制改革。

温家宝在政府工作报告中称，今年中央政府投资总额为9080亿元，用于保障性住房、教育、卫生等。同时希望吸引社会资本和民间投资保持经济增长，抓紧研究出台鼓励引导社会投资的优惠政策，稳定利用外资规模。

“虽然财政赤字逼近万亿元，但这是一个风险可控的财政赤字。”中国人民银行济南分行行长杨子强说，“借钱多少，关键要看还钱的能力。从中国财政实力看，完全能够承担得起。”“当前我们面临的困难要比亚洲金融危机大，在这种形势下，必须尽快扭转经济下滑局面，需要果断出手，实施必要之策，使用赤字财政方法，力促经济发展。”

对赤字扩大应保持足够警惕

3月17日，2000亿元中国地方政府债券发行经中国政府批准同意正式启动。此次地方政府债券以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办，是还本付息和支付发行费的可流通记账式债券，仅限2009年发行。

中国财政部表示，地方政府债券的期限为三年，对利息所得，免征企业所得税和个人所得税。对于如何确保地方政府履行偿债责任的问题，财政部相关负责人表示，各地政府未按时上缴本息的，应当按有关规定向财政部缴付罚息。同时，将构建阳光民主的分配机制、互相制约的监督机制、科学合理的问效机制和责任追究的惩罚机制，防止“暗箱操作”和“权力寻租”。

据北京《新京报》报道，发行当日，财政部专门派员现场观察招标。此次地方债券冠以发债地方政府名称，如“2009年××省政府债券（××期）”；利息按年支付，利率通过市场化招标确定，“其信用接近于国债”。个人可以购买地方政府债券，其发行后可按规定在中国的银行间债券市场和证券交易所市场上市流通。

中央财经大学税务学院副院长刘恒说，招标意味着发债前没有确定利率，是要看市场认可程度和承销商竞标的结果。至于三年期限，刘恒认为，这在中期国债里算是最长的期限，“可能是考虑到地方债产生效益需要时间”。

至于明年是否继续发行地方债券，中国财政部官员表示，“将视宏观经济形势变化等因素相机抉择”，并指出，此次债券分配将向中西部地区倾斜，而且下达各地的债券规模只是控制指标，地方政府最终实际发行多少债券、哪些项目，还需按规定经同级人民代表大会审查批准后确定。对于中西部地区偿还能力较弱的问题，财政部副部长李勇曾表示“可通过政府转移支付等方式解决”。

赤字扩大的背景下，应该对未来财政收支运行的可持续性保持足够警惕。“政府扩大财政赤字，不是一年行为，而是要持续若干年，这必须要有长远考虑，遵循财政收支本身的运行规律。”中国社科院财贸所副所长高培勇表示，“弥补赤字，就要发行国债，加上历年沉淀下来的国债还本，2009年发行国债有望创历史新高，要避免形成财政包袱。”

贾康也认为，在全球金融危机冲击下，中国财政增收压力加大，意味着国家财政应“过紧日子”，更要讲究财政支出效益。此外，要特别关注9500亿元财政赤字中，中央财政部代地方发债的2000亿元。这笔列入地方财政的赤字，可能潜藏着偿还风险等问题。