加快扩权强县改革 创新县域管理体制

摘要:我省扩权强县改革试点取得了一定成效,但也暴露出一些值得关注的矛盾和问题,需要我们在学习外省经验的基础上,结合实际,采取一系列有针对性的措施,切实保证改革达到预期效果。

关键词:扩权强县;改革试点;做法;问题;对策

中图分类号:F127文献标识码:A文章编号:1009-8631(2009)12-0013-03

制度创新是县域经济发展的动力。实施扩权强县改革是省委、省政府做出的一项旨在鼓励支持经济强县发挥优势,做大做强的重要举措,其对于发展壮大我省县域经济,加快建设西部强省具有十分重要的作用。目前正在全省15个试点县进行的扩权强县改革,调动了县级政府发展经济的积极性,但也暴露出一些值得关注的矛盾和问题,需要我们切实加强组织领导,不断完善相关政策,进一步推进扩权强县改革取得更好的效果。

一、我省扩权强县改革的主要做法和成效

为进一步优化我省县域经济发展环境,尽快壮大县域经济,省政府本着“责权统一,重心下移,能放都放”的原则,于2007年7月下发了《关于扩大部分县(市)经济管理权限的决定》(陕政发[2007]25号),确定在户县、高陵、岐山、凤翔、兴平、三原、神木、靖边、吴旗、志丹、韩城、华县、旬阳、南郑、柞水等15个县(市)实施“扩权强县”第一轮改革试点。省政府《决定》下发后,我省各地、各部门高度重视,围绕贯彻落实《决定》精神,采取积极措施,稳步推进扩权强县改革试点,主要做法如下:

1、加强领导,精心组织

省政府《决定》下发后,省级有关部门认真学习《决定》精神,结合自身工作范围,对推动扩权强县改革进行了安排部署。设区市结合《决定》所涉及的扩权内容,对抓好扩权强县改革试点提出了明确要求。各扩权县将此视为加快县域经济发展的重要机遇,多次召开专题会议,深刻领会《决定》精神实质,研究具体落实和推进办法。为了抓好扩权工作的组织实施,南郑、柞水、岐山、凤翔等扩权县相继成立了由县主要领导任组长,相关部门负责人为成员的扩权强县工作领导小组,具体负责扩权组织实施工作。为了搞好扩权强县改革的组织牵头工作,省发改委研究建立了15个扩权县与委内25个业务处对口联系帮扶制度,深入扩权县调研,指导帮助扩权县理清发展思路,策划好重点项目,协调解决发展中的问题。

2、制定措施,稳步推进

为了使省政府《决定》落到实处,部分省级部门、设区市和扩权县在认真学习省政府《决定》精神的基础上,研究制定了具体贯彻意见措施。省物价局、省环保局等部门按照省政府“决定”精神,分别制定下发了贯彻落实省政府《决定》的具体实施意见,明确了本部门放权的事项和监管办法,并认真做好扩权后的指导、协调和衔接工作,确保扩权后不出现管理上的脱节和漏洞。安康市政府制定下发了《关于扩大旬阳县经济管理权限的通知》。宝鸡市政府通过调查摸底,研究制定了《关于扩大凤翔县、岐山县经济管理权限的实施意见》,并广泛征求了各有关方面的意见,准备择机推出。南郑、高陵等扩权县也都制定了贯彻落实省政府《决定》具体实施方案或实施意见。

3、大力扶持,积极推动

为确保扩权后上下信息畅通,省政府将政务信息直报点扩大到15个扩权县,下发了《关于增加扩权县(市)为政务信息直报点的通知》。同时,还将省上一些重要会议和文件相继扩大延伸到了扩权县(市),如全省非公有制经济工作会议、发展改革工作会、工交经济工作会、建设工作会等。省级有关部门按照扩权要求,也将部分重要会议、文件、信息等扩大延伸到扩权县,保证了扩权县获取信息的渠道及时畅通。 为扶持扩权县加快产业发展,去年底和今年9月份,省发展改革委分别安排下达专项资金3740万元和1260万元共5000万元,用于15个扩权县重大产业项目的贷款贴息,对促进扩权县优势产业加快发展起到了重要作用。为鼓励支持扩权县扩大招商引资,今年四月,我省在西洽会上首次专设了“扩权强县专题招商展区”,成为了西洽会一大亮点,为扩权县展示产业优势提供了一个重要舞台。

4、上下联动,积极衔接

为了确保扩权工作的顺利实施。扩权后,一部分设区市积极与省级有关部门就放权事项进行业务沟通和对接,及时了解省级部门放权的要求和操作办法,积极做好省与县的工作衔接,确保工作不断挡、不缺位。部分扩权县不等、不靠、不拖,在省级有关部门具体实施细则还没制定的情况下,主动到省级有关部门“认门、认人、认事”,积极进行工作衔接。南郑县行动迅速,先后派出40余人到省级部门进行接洽和业务学习。同时,结合扩权对县政府部门工作体制、工作机制、人员组织等进行了调整和理顺,对内设机构该增的增、该减的减、该并的并,对人员不足的在全县范围内择优选配,以尽快适应扩权强县带来的新变化、新要求。

从总体看,在各方面积极努力下,经过两年多的实践探索,我省扩权强县改革试点取得了以下初步成效:

1、推动了扩权县经济发展。通过放权,进一步激发了扩权县加快发展的自主性,有效地促进县域经济的快速发展。扩权实施一年来,各扩权县经济保持了快速发展势头,财政收入普遍保持较快增长,综合实力不断增强。2007年,15个扩权县(市)GDP平均增幅17%。旬阳县实现生产总值首次突破30亿元、工农业总产值超过50亿元、规模以上工业产值超过20亿元、财政总收入突破5亿元、农业产值突破10亿元五大历史性突破。神木县实现地区生产总值197亿元,较上年增长64%,完成财政总收入47.5亿元,增长50.3%,其中地方财政收入10.8亿元,增长57.6%。在第八届全国县域经济基本竞争力与科学发展评价中,神木县跨入全国百强县行列,从而改写了我省没有全国百强县的历史。高陵县、凤翔县综合势力跻身2007年“陕西十强县”,志丹、靖边、吴起县和韩城市已连续几年被评为陕西县域经济社会发展十强县。今年上半年,15个试点县GDP增速继续保持14%以上的增长势头,其中:高陵、靖边、志丹等3县增速均在20%以上。旬阳全县完成财政总收入34566万元,同比增长51.9%,其中地方收入8458万元,同比增长118.7%,城镇居民人均可支配收入和农民人均现金收入同比分别增长18.8%和27.0%。华县全县一般预算财政收入2.42亿元,增长31.34%,城镇居民人均可支配收入和农民人均现金收入分别增长18.5%和31.6%。

2、促进了扩权县项目建设。据调查,实施扩权后,随着县级审批管理权限的扩大,扩权县抓项目建设的积极性明显提高,项目建设数量均有不同程度的增加,按照权限直接办理的审批、核准、备案类项目也大幅增加。同时,扩权县还策划、筛选、储备了一批重点项目。2007年,吴起县累计完成全社会固定资产投资46.03亿元,同比增长54%。高陵县2007年共办理审批、备案项目150多个,数量大大超过往年。2008年,高陵县共安排重点建设项目70个,年度计划投资62亿元,数量、规模均创历年之最。另外,扩权以后,扩权县从省上获得项目信息的机会、申报项目的成功率也有了一定提高,一批事关扩权县经济社会发展的好项目,如:华县丁二醇项目、凤翔蔡家坡污水处理厂和排污主管网建设项目等被列入全省重点建设项目计划,对推动扩权县快速发展起到了重要作用。

3、拓宽了扩权县发展空间。扩权强县政策的实施,增进了社会各方面对扩权县的关注和支持,进一步提高了扩权县的知名度,为扩权县的发展创造了更加宽松的环境,对引进项目、技术和人才,开展对外交流与合作起到了很大的促进作用。在今年西洽会上,15个扩权县充分抓住商机,展示产业优势,推介项目招商,取得了显著成效。凤翔县以工业强县为主题,积极组织陕西西凤、陕西东岭等实力企业参会,全面推介招商,共签定招商项目30个,引资总额达到93.5亿元,招商引资取得历史性突破。韩城市在西洽会上签约引进12个发展项目,总投资22.74亿元,其中合同引进外资达13.44亿元。目前5个项目已开工建设,3个即将开工,4个正在办理前期手续。同时,民间投资成为拉动投资快速增长的主要力量,经济成分趋于多元发展。在岐山县43户规模以上工业企业中,股份制企业、有限责任公司、私营企业已达32户,占规模以上工业总户数的74.4%,柞水县全县民间投资完成39236万元,增长50.2%,占城镇投资的比重为53.1%,高于全县国有投资6.2个百分点。

4、加快了扩权县战略调整。 扩权后,各扩权县重新审视县情及定位,普遍对发展战略进行了谋划和调整,努力把扩权转化为推进县域经济再上新台阶的动力。旬阳县把发展放在全省、陕南和安康突破发展的全局中来审视、思考、定位,提出在全省15个扩权县考评中争先进位。志丹县制定了“工商兴县、产业富民、城镇带动、项目支撑、科教奠基、跨越发展”战略。三原县围绕打造“西安都市圈”北部明星县区的目标,编制完成了《谋求三原在西咸经济一体化进程中实现率先发展的专项规划(草案)》。凤翔提出了以百亿甲醇、百亿二电、百亿东岭、百亿西凤项目为支撑,大力推进新型工业化,努力实现“撤县建市,跨入西部百强,建设关中明星城市”的目标。华县确立了做大做强钼产业、精细化工业、石板材加工业、菜畜果产业、生态旅游业、现代服务业“六大产业”的发展战略。不少试点县坚持实施工业强县战略,加快推进工业化进程,神木以煤炭、电力、化工、载能、建材为骨干的地方工业体系已经形成,锦界、大柳塔、店塔等工业园区的承载配套能力不断增强。柞水县以大西沟矿业公司、陕西银矿、盘龙公司等企业为骨干的工业经济快速发展,工业经济在县域经济发展中发挥出越来越强的支柱作用。许多扩权县结合扩权,对专业规划、年度计划进行了调整和完善,形成了你追我赶加快发展的良好态势。

5、促进了政府职能转变和工作效能提高。放权以后,随着项目审批权限逐步落实,大大减少了项目审批时间,节约了行政审批的成本,也提高了政府工作效率。据岐山县介绍,去年陕西通力专用汽车有限公司在岐山投资2亿元的项目,直接报省审批只用了1个多月时间,过去至少需要四个月时间,为项目建设节省了宝贵时间。同时,扩权后,扩权县围绕服务发展、服务基层、服务群众转变政府职能,形成了政府为经济社会发展服务的浓厚氛围。随着权限增大,扩权县政府的责任意识有了明显增强,工作效率、工作作风、服务质量及相关人员综合素质也有了一定程度的提高。

二、扩权强县改革试点中存在的主要问题

从两年来实施情况看,我省扩权强县改革总体运行良好,但在实际运行中还存在一些比较突出的矛盾和问题,亟待研究和加以解决,主要有以下几点:

一是对扩权强县工作的重要性认识不足、重视不够。省政府《决定》下发后,有的扩权县工作积极性较高,不等不靠,主动想办法与省市进行衔接,积极适应扩权强县改革的新变化。反之,有些扩权县和设区市部门在推动该项工作上存在等靠思想,工作主动性不够,行动迟缓,缺乏相应的配套措施。甚至在认识上有一定误区,认为扩权后,省里要另眼相看了,要给开小灶了,吃偏食了,进而提出“重点支持”、“特殊照顾”、政策倾斜等要求。有个别扩权县因怕失去设区市的支持,不敢放手用权,工作推进力度不大,导致扩权强县工作进展不平衡。

二是放权不够,中间存在“肠梗阻”。一些地方和部门存在放权意识不强、放权不到位的问题,把一些本应下放的管理权限没有真正放下去,导致部分扩权权限落实渠道不畅,存在着由地市管理和省、市两级双重管理等现象,造成扩权政策未能落实到位。县(市)可以享受直接上报的,仍按部就班的通过地市逐级上报,出现未通过地市“市上不放、省上不认”的现象。还有一些地级市和省直部门“惜权”思想严重,本应赋予扩权县(市)的权力没有真正放开,本应由扩权县(市)享受的政策没有真正落实到位,有些环节存在“先放后收、放小不放大、放虚不放实、明放暗不放”的现象。更有甚者,有些地级市对扩权县(市)的支持力度有所减弱,在市上权力下放后,义务也一股脑甩出,如县级申报的许多项目的筹资配套资金,在扩权改革后一些市不愿再承担配套责任。结果出现了省与县两级积极性高涨,地级市一级政府被动应付的“两头热,中间冷”的现象,扩权政策落实不够到位。

三是部分扩权政策措施存在落实难的问题。省政府《决定》下发后,部分省级部门按照《决定》要求,相继制订了本部门具体贯彻实施意见,但还有一些部门还没有制订出具体实施细则,由于缺乏与《决定》相配套的具体实施细则和办法,使一些扩权政策在实际操作中难以落到实处。有个别省和设区市部门由于怕麻烦、怕增大工作量等原因,在扩权后仍沿用老套路、老办法安排管理工作。

四是在扩权政策存在对接不到位的问题。扩权以后,部分省市部门为搞好扩权政策衔接,对扩权县工作人员进行了业务培训,但仍有相当一部分省市部门由于没有对扩权县相关人员进行业务培训或培训不全面、不到位,导致扩权政策难以实现有效对接,在一定程度上影响了扩权政策用足、用活。尤其是垂直部门在扩权政策中定位模糊,如金融、工商、税务等对扩权强县经济发展具有举足轻重作用的垂直部门各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制,对于垂直部门的一些权利如何定位,是扩还是不扩,扩到什么程度都缺乏一个明显的界定。扩权政策在这些部门面前显得很无奈。同时,一些垂直部门为扩权服务的意识及工作灵活性方面还亟待改进,在管理方式还需加快改革。

五是一些扩权县人员业务素质、政策水平还不适应扩权工作的要求。从调研看,目前,仍有一些扩权县对扩权强县工作不适应,突出表现为,对扩权工作不熟悉,对扩权方法不掌握,对省级部门业务工作和操作流程不十分了解,对如何正确运用扩权权限不十分清楚等问题,给顺利开展扩权工作带来不便,造成一些扩权内容难以操作落实。

六是与扩权相关领域的改革还需进一步深化。在扩权推进过程中,由于一些与扩权相关领域的改革相对滞后,给扩权政策落实带来了一定影响。突出体现在金融方面,目前,金融部门对县上批复、核准、备案的项目不予认同,仍要求提供县以上部门的立项文件,给扩权县项目资金筹措带来了不利影响。此外,土地问题也是反映十分强烈的问题,土地利用总体规划的调整等问题如何处理还缺乏稳妥可行的办法。

三、加快推进我省扩权强县改革的对策建议

扩权强县改革是进一步加快县域经济发展的客观要求,是突破县域经济发展瓶颈的必然选择,是一项重要而紧迫的战略任务,在新的起点上加快推进我省扩权强县改革试点工作,确保各项扩权政策落实到位和取得实效,必须进一步解放思想,以更大的气魄、更大的决心,制定实施一系列有针对性的政策措施,努力实现全省县域经济跨越发展。

第一,切实加强对扩权强县改革试点工作的组织和领导。扩权强县是一项十分复杂的系统工作,牵扯部门多、涉及内容广,运作起来难度较大,必须各方面积极配合并辅以强有力的组织保证才能有效推进。建议成立由省政府主要领导任组长,省级相关部门为成员的扩权强县改革领导小组,具体负责全省扩权强县改革工作的组织协调,确保省政府《关于扩大部分县(市)经济管理权限的决定》精神和所规定的具体管理权限的有效落实。要尽快建立联系制度,省直部门和中直驻陕单位都应确定与扩权业务联系较多的处室负责此项工作,指导、帮助扩权县(市)贯彻落实省政府决定精神。市直部门也应建立相应的挂钩联系制度。要加强督查,借鉴河北省的做法,抽调专门人员组成督查组,检查各市和扩权县(市)贯彻落实省政府决定的情况,督导其尽快落实扩权强县的各项政策。要创新监管方式,采取措施对其权力运行进行有效的监督管理,使其责权利有机统一,确保在县级行政权力扩大的同时,防止因认识和操作上的偏差带来负面影响。

第二,进一步完善扩权强县改革实施细则。县级经济是国民经济的基本单元,县域兴则全局兴。各级各部门要从实践科学发展观的高度,充分认识现行的县市经济管理权限已经成为制约县域经济发展的瓶颈,充分认识做好扩权工作的重要性和必要性,积极创造有利于扩权强县改革政策实施的良好条件。要按照行政审批制度改革的总体要求,紧密结合本单位职能设置,协调处理好涉及扩权工作的有关问题。没有制定实施细则的省级相关部门,要尽快制定出台具有可操作性的实施细则,明确本部门放权的具体事项和监管办法。对已制定出台了实施细则的部门,结合试点新情况、新问题,要进一步强化实施细则的操作性,完善推进办法,增加一些县市急需的扩权内容,确保各项扩权政策能落实到位。各设区市、各扩权县也要在认真学习《决定》的基础上,结合自身实际,研究制定有关贯彻落实《决定》的实施方案或意见,公开放权形式和放权内容,明确放权时限和工作程序,各扩权县尤其要加快自身改革,把省上下放的权力不截不留、不扣不压交给基层和经济主体,要克服本位主义,积极探索开展扩权强镇试点并尽快在全县推开,把能放的权限放给市场,放给企业,放给中介组织,最大限度地发挥市场配置资源的基础性作用,以适应扩权强县带来的新变化、新要求,确保扩权强县工作顺利开展。

第三,适当扩大试点范围,适时启动省对扩权县财政管理体制改革。我省县级单位数量多,发展县域经济也十分迫切,扩权强县改革应在已有试点经验的基础上继续推进,适当扩大试点范围。可在全省再选择15个基础条件好、发展潜力大、发展速度快、有较强带动作用的县(市)进行扩权试点,促其加快发展。财政体制是经济管理体制的重要支柱,建立县级财政稳定增长机制,建立鼓励发展的激励机制对促进扩权县加快发展意义重大。我省应积极学习借鉴外省财政省直管县的经验,适时启动省对扩权县财政管理体制改革。可考虑在充分保证设区市和扩权县现有存量和既得利益不变的前提下,以2008年为基数综合平衡设区市和扩权县之间的财政分配关系,从2009年起,扩权县新增财政收入除中央和省级分成外,三年内按4∶6比例在设区市和扩权县之间分成,以后原则上全部留县,因财政结算体制变化对设区市本级财力造成较大影响时,由省财政根据情况给予适当补助。

第四,加快建立推进扩权强县的有效机制。进一步完善适应扩权县实际的县域经济发展评价体系和考核办法,全面、客观、科学地反映和评价其经济社会发展水平。将扩权县考评与奖励和干部使用有机结合起来,激发和调动扩权县加快发展的积极性。选好配强县(市)党政正职,并保持任届内工作的稳相对稳定。对在扩权县党政正职岗位连续工作5年以上、政绩突出、表现优秀、群众公认的干部,经考察可分别明确为副市(厅)干部,并要继续在所任岗位上服务一定年限。建立督查机制,通过专项督查,及时了解掌握扩权进展情况和存在问题,督促扩权政策落实;建立协调机制,及时就扩权中重大的问题进行沟通和协调,形成各方面共促扩权的合力。建立交流机制,定期召开扩权试点工作会,总结交流扩权经验和做法,相互学习借鉴,取长补短。

第五,加快推进与扩大县域管理权限相关领域的改革。在推进扩权强县改革试点的同时,进一步加快扩权相关领域改革。加快推进户籍登记制度改革,方便农民进城落户、就业创业。大力推进土地使用权流转改革。按照依法自愿有偿的原则,积极探索反租倒包、承包权入股、土地银行等土地使用权流转形式,推进适度规模经营。改革创新城镇土地使用制度和管理体制,建立健全政府土地收购储备制度和定期公布地价制度。加快推行城乡一体化试点,丰富试点内容,提高试点层次,形成城乡统一开放的市场体系。加快县域地方金融机构改革创新,建立对金融机构支持县域经济发展情况的评价激励机制,扩大对县域经济的信贷投放。创新县域经济组织,增强其自我发展、自我约束的能力。进一步优化县域经济发展环境,构建县域经济发展的人才支持体系。

完善协管体制,进一步理顺条块管理关系。省垂直管理部门在县(市)、乡镇的延伸机构党的关系一律实行属地管理。赋予县(市)党委对省以下垂直管理部门在县(市)延伸机构领导干部的任免建议权。省以下垂直管理部门在县(市)、乡镇机构的考评、考核,必须听取地方党委、政府的意见。垂直管理部门要自觉接受地方党委、政府的领导,积极主动地为县域经济发展出力。

第六,继续加大对扩权县扶持力度。建立县域经济发展专项扶持资金,用于支持扩权县优势产业发展、技术创新和节能减排等重点项目建设,奖励经济强县(市)和经济社会发展快、质量好的县(市)政府。继续在项目布局和资金安排等方面给予扩权县倾斜,对符合省市经济发展战略的特色主导产业、重点项目优先列入省市发展规划和重点建设项目计划。加大转移支付力度,增加规范的转移支付资金来源,为县域经济发展创造更为有利的环境和条件,促使扩权县改善基础设施条件,发展基础产业,培育龙头企业,增强自我发展能力,加快发展,更好地发挥其示范、带动、辐射作用。

第七,进一步加强对扩权县干部的培训和指导。省市有关部门要结合扩权内容,加大对扩权县对口部门的培训工作力度,加强对扩权县对口部门的业务指导和服务,通过系统全面的培训和指导服务,使扩权县尽快熟系省直部门的业务和操作程序、工作流程,提高扩权县部门工作人员的业务素质、政策水平,增强扩权县政府的行权能力和责任意识,以便不折不扣、用足用活各项扩权政策,确保各项扩权政策内容落实。

第八,对试点效果明显的事项尽快在全省面上推广。我省推行扩权强县试点扩大的经济管理权限,主要包括计划和统计管理、项目管理、资金管理、税收管理、用地和矿权管理、证照管理、价格管理7个方面。实践证明下放项目管理、税收管理、证照管理、价格管理等效果良好。投资审批权限下放后,项目建设有所加快;与老百姓利益直接相关的证照在县里办,节省了时间和费用,便利了群众等等。对这些试点效果明显的事项应尽快在全省面上推广。有关部门要进一步转变职能,创新工作方式,赋予扩权县(市)更大的发展自主权。对于非扩权县(市),也要做到凡是有利于县域经济发展、能下放的权力都尽量下放;对于法律法规规定不能下放的权限,应区别对待,积极采取委托、授权等方式由县(市)代为行使,激发县(市)加快发展的活力和动力。

第九,加强立法工作,保障扩权强县改革规范进行。通过立法将县市审批的程序、县市审核、上报省厅、交由地市审核的工作程序以明确的法律条文的形式固定下来,既可以激发县市实行扩权的积极性,打消其不敢切实行使手中的权力,不愿打破原有的省、市、县的层级格局的顾虑,切实地发挥出扩权强县的效用;又可使强县在扩权的过程中,有法可依,增强其说服力和法律效力,避免一些权力地方虽然扩了,但是由县市审核的证照到另一个地方就没有效力的尴尬局面;还有利于加强强县扩权后权力运行的监督,杜绝扩权后可能产生的一系列负面的影响。

第十,积极创造条件开展行政区划调整。针对我省区域经济发展实际和需要,在通过扩权强县改革不断做强做大重点县的基础上,可对部分市县行政隶属关系和行政区划进行适当调整,增加县级市和地级市的数量,促进地级市布局优化。先期可在关中经济区等条件较好地区试行,对关中大县撤县设区、设市和新设立地级市给予支持,提升全省城市化发展水平。

参考文献

[1]《关中天水经济区规划》.

[2]中国统计年鉴2008[M],北京:中国统计出版社,2008.

[3]陕西省统计年鉴2008[M],北京:中国统计出版社,2008.

[4]贺曲夫,刘君德,省直管县(市)体制实现的路径及其影响[J],经济地理,2009,(5):741-745.

[5]中国县域社会经济网,http://www.xyshjj.cn.

作者简介:袁建岐(1963-),男,陕西扶风人,管理学博士,高级经济师,陕西省发改委体改处处长。主要从事区域经济和体制改革研究。 本文系陕西省2009年社科基金项目(立项号:09E030)