教育部门集中采购质量问题的控制和防范

黄明东

摘要 介绍政府采购质量管理层面的法律法规体系,对教育部门集中采购的质量问题进行梳理和分析,从实践层面探讨教育部门集中采购对质量问题的控制和防范措施。

关键词 教育装备;政府采购;质量问题;控制和防范

中图分类号:G467 文献标识码:A 文章编号:1671-489X(2009)24-0001-04

Control and Prevention against Quality Problems in Centralized Procurement in Education Department//Huang Mingdong

Abstract The paper introduces the legal and regulatory systems of the quality management in government procurement, analyzes the quality problems that might arise in centralized procurement in the education department, and explores from the perspective of practice the possible measures to control and prevent the quality problems in centralized procurement in the education department.

Key words educational equipment; government procurement; quality problems; control and prevention

Authors address Wenzhou Educational Equipment and Work-study Program Management Center, Wenzhou, Zhejiang, 325000, China

教育部门集中采购的产品经常不尽如人意,好的产品、想要的产品不一定能采购到,相反,不想要的、质次的产品却往往能中标。本文试图通过对教育部门集中采购的质量问题进行梳理和分析,以期为教育部门集中采购质量问题的解决提供一些参考。

1 教育部门集中采购的质量问题

1.1 产品质量问题教育部门集中采购,验货是个难点。采购机构和用户不是同一单位,如省级工程,采购机构一般是省教育厅,而用户是广大中小学,这些学校又分布全省各地,之间往往造成脱节,一般学校都不清楚到货产品具体情况,更不清楚规格型号及产品的技术规范要求等。所以,这些学校只能清点一下数量,至于规格型号、技术标准、性能要求等都没有办法去作出正确判断,必须要由采购机构去验货。面广量大,采购机构又没这么多技术人员,难以各个环节都到位。由于缺乏相应的检测设备和条件,一般也就看看外观,最多打开机器试试性能。至于内部结构、元器件等就很难检验。有的时候,就算发现一些问题,与样品不符,真正要拿数据却不是那么容易,所以退货或索赔困难重重。并且在多数招标文件中,也没那么详细的技术数据要求。有的供应商会有意无意地钻这一空子,造成批量供货和样品之间产生很大差距,有的货物根本就不在一个档次。所以教育部门集中采购很可能采购到的是质次产品。

在教育部门集中采购招标中,一般都需要供应商提供样品。供应商在提供样品时都会精挑细选,有的还会进行专门加工,生产特制样品。但到实际供货时,往往不如样品,有的是有意偷工减料;有的是批量生产时,根本就达到不到样品那样的生产工艺水平;还有的供应商提供的样品本来就不是自己生产的,是到市场上临时选来的,到正式供货时,当然不是同样的货。这种现象也很普遍。

1.2 产品对号问题专家不专,采购的产品也就很容易存在技术滞后等偏差。加之教学仪器产品,一部分有部颁技术标准,还有一部分没有部颁技术标准,新课程上用的好多仪器没有技术标准。就学校的设备设施方面,没有部颁技术标准的还很多。对没有部颁技术标准的产品,专家的采购决策就很难对号。多数教育部门集中采购机构都建立专家库,收集一批具有相当职称和工作经验的专家。但他们往往是某一方面的专家,有的懂得使用,但不懂生产;有的懂得产品,但不懂材料;有的懂材料,但不懂标准,都懂行的专家并不多。如在体育器材招标采购时,来的专家多数是体育教师,有教育管理部门的教研员、中小学的高级教师,他们的主要专业是教育教学,对体育器材产品方面,尤其是产品标准、生产、用料、环保安全等诸多方面并不懂行。例如在采购钢琴的时候,如果来的专家是音乐教师和乐器演奏家,对钢琴的音色、音质,他们是专家,但对于材质、制作工艺等方面就不一定懂。由他们来挑选产品,多少会出现懂中不懂甚至不懂装懂的现象。再如,一般教学仪器也不是什么高科技产品,但涉及的行业和专业也比较多,理、化、生、史、地、科学、体育、艺术、图书、信息工程等,所以在教育部门集中采购招标过程中,“专家”往往也对不上号,或在某些产品上对不上号。

1.3 服务质量问题首先是技术服务问题。技术服务有时包含在产品价格中,特别是在保修期内。教学仪器产品涉及很多行业和专业,教育装备部门不可能有那么多专业技术人员,技术水平也没那么精通,制定的技术规范往往有疏漏之处,很需要供应商的售后技术服务。由于采购部门和使用部门不是一个单位,容易被厂商钻空子,或者提供收费的技术服务,或者少提供乃至不提供售后技术服务,影响设备的正常使用。

其次是设备维修保养配套服务问题。由于部门需求分散,教育部门集中采购缺少计划性。事务性的部门涉及维修保养项目时,需要购买哪些维修用品事先很难确定,那么从理论上说,就存在大量的临时性的购买要求。而零星的随机性购买又将浪费极大的人力和物力,集中采购机构疲于奔命,可能还是难以完成整个部门的需要,影响维修效率的责任就显示出来。一旦实施内部集中采购制度以后,各使用设备的教育单位都应该具有推卸的欲望,于是矛盾就全部集中在集中采购机构身上,直接影响采购效率。

2 政策体系对教育部门集中采购质量问题的控制和防范

2.1 政府采购法律规范对教育部门集中采购质量问题的管理我国2003年1月1日起施行的《中华人民共和国政府采购法》规定,采购质量问题要承担相应的法律责任。它是政府采购基本法,是政府采购法律制度中最重要的内容,是政府采购的最主要依据,具体包括总则、采购方式及程序、监督、履约、纠纷的解决、法律责任和附则等内容。

对教育部门集中采购质量问题的管理除了政府采购基本法即《中华人民共和国政府采购法》外,还有与之相配套的法律制度体系,如招标投标法、合同法、产品质量法、反不正当竞争法以及有关政府采购的部门规章、地方性法规及地方政府规章等。

《中华人民共和国招标投标法》已于2000年1月1日起实施,这部法律是我国第一部关于政府采购方面的专门法律,特别是从事政府采购的主要方式有了法律依据,是政府采购法律体系中不可缺少的配套法律。招标投标是政府采购中最富有竞争的一种采购方式,能给采购者带来价格低、质量高的工程、货物和服务,有利于节约国有资金,提高采购质量。

合同法是政府采购法律体系中非常重要的组成部分,合同是政府采购的法律形式,但是政府采购合同的订立过程与一般合同的订立过程不同,它不像一般合同那样完全是双方当事人自由意思的表示,而是一个完全公开的过程,受公众及有关部门监督检察的过程,也是一个招标投标的竞争过程。因此,1999年10月1日起施行的《中华人民共和国合同法》作为政府采购法律体系的组成部分,应是政府采购基本法的补充,还是《中华人民共和国招标投标法》的配套,当政府采购基本法没有规定时,适用合同法和招标投标法的规定。

1993年9月1日起施行的《中华人民共和国产品质量法》是政府采购法律体系的一个重要组成部分。产品质量是政府采购质量的重要标志。被采购产品质量过硬,被采购服务优质上乘,被采购方信誉可靠,才能实现政府采购的经济、高效目标,才能达到节约财政开支,合理利用财政资金的目的。

1993年12月1日起施行的《中华人民共和国反不正当竞争法》中有关“政府及其所属部门不得滥用行政权力,限定他人购买其指定的经营者的商品”“经营者不得采用财物或其他手段进行贿赂以销售或购买商品”等规定,其目的是为了鼓励竞争,制止不正当竞争。而政府采购的目的就是通过政府采购促进正当竞争,制止不正当竞争。因此,反不正当竞争法也是政府采购法律体系的重要组成部分,是为了加强质量控制,保证批量供货产品与中标样品的一致性,防止企业以次充好,或降等降级。

2.2 教育部门集中采购针对质量问题的管理制度集中采购机构针对质量问题的管理制度当前面临的突出问题,就是如何立足于传统事业法人基础,进行独立法人制度的构建与内部管理模式的重整,通过调动组织内外部各种资源和条件来实现教育部门集中采购的高效优质。其中的关键就是根据市场经济发展及体制改革的要求,在监督管理机构的政策支持与技术指导下,集中采购机构如何对人、财、物等稀缺资源进行合理的制度安排与分配,以便充分发挥组织的优势并把握住外部机遇,避开内部的劣势和外部的威胁[1]。所以,教育部门集中采购要针对不同的产品,采取不同的措施进行质量控制。有的产品全程跟踪,有的产品强化收货检验,有的落实用户责任制。如实验室桌凳,可以采取全程跟踪的办法,从原材料开始,所进板材和钢材通过省质检所的检测,各项指标包括强度、耐磨、环保等合格后,才能正式开工生产;生产中还要经过多次随机抽测;产品到学校安装好后,再次进行全面检测,包括原材料和整体的强度指标、环保指标、涂层附着力指标等。

2.3 建立起覆盖全系统的质量监督管理和技术服务管理体系真正到位的质量控制还必须把学校和管理机构结合起来,建立一个完整的质量管理体系,方能保证学校建设工程所配教学设备、器材充分发挥效益;在设备质保期内督促有关企业确保其售后服务的落实,及时解决学校在设备、器材应用上遇到的困难;建立后期质量和服务控制体系,真正保证使用后的质量效果达到预期值。另外,有些服务也要到校后才能发生,必须利用教育装备系统的网络、技术优势,建立起覆盖各项工程的质量监督管理和技术服务管理体系,由学校和管理机构共同参与,发现质量问题后,能信息通畅、快速,善后处理和服务及时到位,保证设备、器材的正常使用。在监督管理部门指导下,将部门集中采购机构岗位合理设置,使采购管理岗位的设置要立足于增强采购机构运转效能、提高工作效率、提升管理水平[2]。

3 教育部门集中采购质量问题控制和防范的实践探索

3.1 设计相应的招标评标指标目前,教育部门集中采购招标评标主要采用性价比法、最低评标价法和综合评分法。性价比法是指按照要求对投标文件进行评审后,计算出每个有效投标人除价格因素以外的其他各项评分因素 (包括技术、财务状况、价格、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度等)的汇总得分,并除以该投标人的投标报价,以商数(评标总得分)最高的投标人为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法;最低评标价法是指以价格为主要因素确定中标候选供应商的评标方法,即在全部满足招标文件实质性要求前提下,依据统一的价格要素评定最低报价的投标人作为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法;综合评分法是指在最大限度地满足招标文件实质性要求前提下,按照招标文件中规定的各项因素进行综合评审后,以评标总得分最高的投标人为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。综合评分法的具体计算办法(以商务报价评分50分和技术资信评分50分为例):商务报价得分(评标基准价/投标报价×50%×100)+技术资信得分(所有评标委员会成员打分的算术平均值)=每个供应商最终得分。设计相应的招标评标指标,要将性价比法、最低评标价法和综合评分法综合起来,探讨招标评标办法中评标指标设计的问题。比如,评标指标项目设定是否合理;分值权重是否合理;通过怎样的设计才能有效控制质量问题;应该突出哪个指标项目的问题。这里将性价比法、最低评标价法和综合评分法统一量化,将综合评分法的技术、服务、资信业绩综合评分,突出售后服务、最低投标报价(产品优惠)和产品技术方面的指标权重,设计一个指标体系(表1)。

3.2 实施实物送样评标,探索质保体系多媒体演示评标模式在招标评标办法中实施实物送样评标,通过这样的环节设计,探索控制和防范采购结果造成质量问题的有效方法。

实施实物送样评标有其重要意义:符合市场经济体制下微观主体追求质量最优化的招标目标;能够合理适度地增加投标的竞争性;有利于监督供应商提高质量水平;有利于规范市场竞争秩序,向国际惯例靠拢,走市场化管理轨道。在质量上标准一致,可以避免各投标单位因质量的偏差造成投标总价大大高于自身的实际利润预测值。如果投标单位经营管理水平高、设备先进、施工技术方案合理,那么其投标的最终报价应当是最具有竞争性的。这恰恰体现了实施实物送样评标的真正目的和意义,即不断健全优胜劣汰的市场竞争机制。

在招投标中,决定其公平、公正的因素在前期主要集中在评标办法体系的设置以及指标权重的确定,后期则体现在专家的评审上。为此,教育部门集中采购管理机构必须开发诸如《采购综合信息管理系统》,建立并完成招投标业务关键部分模块的“专家评标支持系统”,包括规则的建立、权重的确定、专家评审打分、分值的计算等,初步实现的功能应当有:建立并维护评标资源库,系统自动生成(或推荐)不同类别项目的评标办法,初评不一致时评委可进行表决,对专家的评分进行客观分审核和主观分打分偏离审核,自动根据评标办法的规定进行汇分计算,专家评分的综合分析等[3]。

在上述基础上,探索质保体系多媒体演示评标模式。投标人需在开标现场进行针对该项目的系统演示,演示所需设备自备,演示效果纳入评标分数。基本思路:参加投标的企业,在开标现场就产品质量技术规格,企业的质量保证体系、措施等问题用多媒体手段来向评标委员会演示,评委会根据多媒体演示,通过比较分析,来选择最符合招标要求的企业。

演示目的在于投标软件按照招标采购单位的业务流程实现数据监控、分析等主要日常操作,验证软件的适用性。演示的意义主要在于便于质量监督,因为投标人演示的质量要求必须与所投标的产品质量要求相一致,并且针对本项目所描述质量标准进行整体分析,提出完整的技术解决方案;演示内容包括系统实施的主要功能、过程和结果,演示情形应与招标方的实际业务情况基本一致。通过多媒体演示业务分析、技术方案、服务承诺、培训承诺等,为集中采购提供便捷与准确的信息资源共享与优质服务。

3.3 教育部门集中采购出现质量问题的解决办法采购人、采购代理机构由于违法行为出现质量问题的,可以分别按下列情况处理。1)未确定中标、成交供应商的,终止采购活动。2)中标、成交供应商已经确定但采购合同尚未履行的,撤销合同,从合格的中标、成交候选人中另行确定中标、成交供应商。《中华人民共和国招标投标法》第64条规定:“依法必须进行招标的项目违反本法规定,中标无效的,应当依照本法规定的中标条件从其余投标人中重新确定中标人或者依照本法重新进行招标。”3)采购合同已经履行的,给采购人、供应商造成损失的,由责任人承担赔偿责任。

总之,教育部门集中采购作为我国教育系统推进财政支出制度改革、反腐倡廉的新生事物,尚处于探索和发展时期,需要不断地持续改进和自我完善,部门集中采购机构作为政府采购的采购服务机构和窗口单位,也必须提升自身的服务意识和服务质量,让服务对象满意、社会认可。因此,持续改进和自我完善既是体系标准的要求,也是质量问题的解决办法。保持质量管理体系有效和适用的基本做法就是“持续改进”,一方面通过标准固有的模式进行维护和验证,另一方面则需要组织自身不断发现、总结和整改,达到并实现目标业绩持续改进的目的。

参考文献

[1]张华,向惠荣.关于完善我国政府采购制度的几点思考[J].长江论坛,2006(2)

[2]杨国华.高校设备采购前期论证工作的管理与思考[J].中国现代教育装备,2007(4)

[3]姚国章,彭金智.电子化采购的优势与策略[J].江苏商论,2003(9)