乡镇政府在农业公共服务供给中的角色变迁

黄　锐

摘要：在国际金融危机影响下，要实现我国经济平稳较快发展，基础支撑在农业。农业公共服务供给是关系到我国农业生产经营稳定发展的关键环节，也是我国公共服务型政府建设的必然要求。乡镇政府作为我国基层政府，一直以来在农业公共服务供给中有扮演这重要的角色。本文从农业公共服务的定义出发，廓清了农业公共服务的分类，将建国后至现阶段我国乡镇政府在农业公共服务供给中的角色变迁进行梳理。

关键词：农业公共服务 乡镇政府 政府角色变迁

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展的若干重大问题的决定》和2009年中央一号文件《关于09年促农业稳定发展农民持续增收若干意见》高度重视农业发展，都具体提出了推进基层农业公共服务供给的要求。调查显示，务农收入占我国农民收入的40%，农业公共服务供给的好坏不仅关系到我国农业的稳定持续发展，更直接关系到农民生活水平的提高与否。乡镇政府作为我国基层政府，一直以来在农业公共服务供给中有扮演这重要的角色。本文从农业公共服务的定义出发，廓清了农业公共服务的分类，将建国后至现阶段我国乡镇政府在农业公共服务供给中的角色变迁进行梳理，从而为我国基层政府更好地提供农业公共服务提供经验教训。

一、概念界定：农业公共服务的定义

当前我国学术界对农业公共服务研究的重视程度不够，往往是把农业公共服务作为农村公共产品中或公共服务里的一个部分进行简单的描述和研究，对农业公共服务的界定也往往过于粗糙。

王宾将农业公共服务定义为“是为了满足农业、农村发展或者农民生产、生活共同所需而提供的具有一定的非排他性和非竞争性社会服务，是不具备物质形态，而以农业信息、农业技术或劳务等服务形式表现出来的一种农村公共产品。”1

本文结合《决定》及2009年中央一号文件精神，将农业公共服务的界定为：贯穿农业活动全过程，与农业稳定发展的实现和促进密不可分，一般由政府或非政府组织所提供，具有一定非排他性和非竞争性的社会服务。农业公共服务具备以下三个的特征：①促进农业的稳定与可持续健康发展。②具有一定的非排他性和非竞争性。③主要应由政府提供，也需要社会化服务的广泛参与。

二、内涵划分：农业公共服务的分类

农业公共服务的内涵十分丰富，按照农业公共服务的功能，可以把农业公共服务分为生产型农业公共服务、市场型农业公共服务和监督型农业公共服务。生产型农业公共服务是指促进农业生产发展的公共服务，主要包括农业基础设施建设、农业技术的指导与推广、农业生产信息收集和发布及农业补贴等与农业生产过程直接相关的公共服务。市场型农业公共服务是指与农业流通销售环节相关的公共服务，主要包括农业销售信息的收集和发布、农产品营销服务和农产品的物流服务等。监督型的农业公共服务是指对农业生产安全方面的监督服务，这里指的农业生产安全包括两个方面，一方面是农业生产过程的安全，另一方面是农产品的质量安全，主要包括动植物疫病防控、农产品质量监管和环境保护等。

不同类型的农业公共服务由于其自身具有的非竞争性和非排他性强度不同，其供给主体的选择是多元化的。生产型农业公共服务和监督型农业公共服务由于一般涉及农民的基本利益，不具有排他性，并且竞争性表现也比较弱，例如农业基础设施建设、农产品质量监管等，这类农村公共服务大多以公共财政的方式提供，其供给主体主要以政府为主。市场型农业公共服务面向市场，具有开放性和效率性的特点，竞争性较强，非排他性不明显，因此其供给主体主要是各种非政府组织。

三、 历史沿革：乡镇政府在农业公共服务供给中的角色变迁

乡镇，是乡村和集镇的统称，是行政区域内的基层组织。国家按一定的条件在乡村（包括集市）设置的行政机构，称乡人民政府，俗称乡政府；按一定的条件在集镇设置的行政机构，俗称镇政府。二者统称乡镇政府。

乡镇政府作为我国政府机构的基层组织，是各种农业政策方针的具体贯彻执行者，同时也直接面对广大农村、农民，在提高农业公共服务水平方面有着不可替代的作用。乡镇政府能不能提高农业公共服务的水平直接关系到我国农业生产能力的增强和农民生活的改善，进而影响我国经济的稳定发展。从建国以来，根据乡镇政府社会治理和农业公共服务供给的显著特点与标志，可以将其划分为建国后至1978年的人民公社时期、1978年至1998年间的家庭承包制实施时期、1998年大规模的农村税费改革后和2006年至今的新农村建设时期四个阶段。

1.人民公社时期：强有力的提供者（1949～1978）

1958 年在中共中央的号召下，全国各地农村以乡为单位普遍成立了人民公社，乡镇政府转化成了以“三级所有、队为基础”为主要内容的人民公社。公社既是农村经济管理组织，又是一个基层政权组织，集农村一切政治、经济和社会事务管理的大权于一体，拥有调动绝大部分农村人力、物力和财力的权力。在这个时期公社就成为了我国农业公共服务供给中的唯一主导力量，各项农业公共服务的提供全部由公社进行组织推广。值得注意的一点是，在供给中虽然公社是主导力量，但农业公共服务的供给属于制度外供给，大多采取“社办公助”的方式。主要是通过集体经济提取公积金、公益金和管理费保证经费来源，又通过高度组织化行政化使农民以劳动力的方式来投入到农业公共服务的供给中。

人民公社时期的农业公共服务其所提供农业公共服务的主要内容是农业基础设施建设、农业科技推广、农业生产资料和农产品的安排和分配等。虽然人民公社使农民丧失了生产资料、生活资料和劳动等方面的所有权，损伤了农民的积极性，但在农业公共服务供给方面由于其能将农村有限的资源整合起来统一运用，取得了不错的成就，尤其是在农田水利建设和农业科技推广方面最为突出。人民公社时期的农田水利基本建设，为我国的农业生产发展打下了良好的基础。建国后的前7年，人民公社时期全国共修筑8.4万余座大中型水库，灌溉面积由解放初期的2亿亩增加到近7亿亩，占耕地总面积的45%。2同时，在农业科技推广工作方面充分发挥了人民公社良好的组织性，在良种推广、基层农技推广站等工作中取得了很大的成绩。

2. 家庭联产承包责任制时期：缺乏绩效的供给者（1978～1998）

1978年12月召开的中国共产党十一届三中全会确定了家庭联产承包责任制为主的农村经济体制，从根本上废除了“一大二公”的人民公社制度，农民获得了土地的经营自主权，获得了对自身及其劳动所创造的大部分价值的自由支配权，极大的促进农民的生产积极性。

在这个时期，人民公社被解体为乡镇级政府和村民委员会。乡镇政府成为了农业公共服务供给中的主导力量。改革后的乡政府和村集体在提取农村资金、调动劳动力方面的能力和效率都大不如人民公社时期。而且家庭成为基本生产单位和分配单位，因而与集体分配制度紧密相连的人民公社时期的农村公共产品供给体制就不再适用，使原来较为有效的农村公共产品供给体制瓦解。由于乡镇制度内有限的财政收入不能满足广大农民对农业公共服务的需求，在家庭承包制时期乡镇政府也通过筹资、摊派等方式来提供农业公共产品，农民对农业公共产品供给成本的分摊显性化，产生了新的问题——加重了农民的负担。另一方面，乡镇政府作为独立的主体，在农业公共服务方面存在着自己的利益偏好，往往是根据农村基层政府官员的政治、经济需要来选择提供农业公共服务的具体内容。

因此，家庭联产承包责任制时期，乡镇政府在农业公共服务中虽然起主导作用，也是主要的供给者，但由于其自身的局限，使得其对农业公共服务的供给缺乏效率。

3. 农村税费改革时期：力不从心的主导者（1998～2006）

家庭联产承包责任制改革以后，由于乡镇政府自身的财政收入拮据需要靠制度外财政筹集资金保证正常的农业公共服务的提供，但这也日益加剧了农民的负担，使得本来就不富裕的农民要缴纳的各种费用越来越多。

1998年，十五届三中全会把农村税费制度改革列为改革重点内容。2006年1月1日，全国范围内废止《农业税条例》。税费改革的确是大大减轻了农民的负担，但同时也使得本来就拮据的乡镇政府陷入了更深的“财政危机”中。失去了以往维系农业公共服务供给的体制外财政收入，乡镇政府在农业公共服务提供方面变得更加力不从心。中央也认识到了这一情况，提出要加大各级政府对农业和农村的投入力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村公共服务的投入。但实践中，相关配套改革的力度仍然不够，乡镇政府在农业公共服务供给方面情况依然存在消极趋势。

4. 新农村建设时期：职能转换的服务者（2006至今）

2006年的中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出了新农村建设，“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求是农村税费改革开始向农村综合改革推进的依据。新农村建设是贯彻农村综合改革的概念，不仅仅农村和农业建设进行新一轮的扶持和创新，在农村公共事业、公共服务上也提出了新的目标和要求。由于农业公共服务具有保证我国粮食安全和保证农民增收的双重意义，使得其在新农村建设中占据十分重要的地位，加之我国一直提倡的公共服务型政府，乡镇政府在农业公共服务体系改革的大环境下面临双重的制度转轨，一方面需要遵循新农村建设的总体要求，另一方面践行公共服务型政府的基本内涵。

中央政府在农村发展战略上的调整给农村带来最直接的将是财政投入和转移支付的增加，这样一来在农业税费改革时期缠绕乡镇政府最关键的财政环节有了解决的希望，乡镇政府完成自身职能转变的经济基础即将具备，其对农业公共服务的供给也将转换角色。新农村建设的总体要求和公共服务型社会的基本内涵使政府仍然需要扮演主导者，同时也是责无旁贷的服务者。◆

参考文献：

[1] 王宾，赵阳.我国农业公共服务的现状分析及对策建议[J].《安徽农学通报》，2008.14(11)

[2] 《中国经济年鉴1981》，第Ⅵ10—10页。转引自 肖冬连.崛起与徘徊[M].河南人民出版社，1994

[3] 彭澎.政府角色论[M].北京中国社会科学出版社，2002.12

[4] 徐小青，郭建军.中国农村公共服务改革与发展[M].人民出版社，2008.6

作者简介：黄锐（1985年7月- ），女，云南昭通人，华东师范大学公共管理学院2007级硕士研究生，主要研究方向为当代中国行政管理。