公共化：农村公共财政的前进方向

卢彩容

【摘 要】公共化是建立我国公共财政制度建设的重要组成部分和目标，在中国特殊的制度环境下，农村公共财政的公共化还面临着城乡之间的公平化以及农村内部的公共化。本文以嘉兴市为例，从嘉兴市农村公共财政建设的现状出发，分析其公共化发展的各种制度环境，得出公共化是嘉兴农村公共财政的必然趋势。

【关键词】 嘉兴 农村公共财政 公共化

从公共财政制度的建设以及公共财政公共化的角度看，中国除了要关注财政如何在城乡之间平等化之外，还得考虑公共财政如何在农村内部进行公共化和平等化。我国的农村公共财政建设制度环境远远要比城市复杂和特殊，也更应得到重视，所以，今天我们要探讨财政如何公共化，就农村公共财政讲起。作为农村公共财政，它必须满足公共产品提供的一般性要求，同时在农村特殊环境的制约之下，它必然具有一些的特性，否则，就不必用“农村”公共财政。本文从嘉兴市农村公共财政建设的现状出发，进而分析其公共化发展的各种制度环境，得出农村财政公共化是嘉兴农村公共财政的必然趋势。

一、嘉兴市农村公共财政公共化的现状

从嘉兴市的农村公共财政建设情况看，其公共化道路现状具有一下几点主要特征。

1.公共资源配置上的向内倾斜

即通过完善农村财政转移支付制度，城乡统一的现代税制体系以及合理的财政支农政策，来引导公共资源流入农村地区，减少农村资源的外流，缩小城乡差距。市财政局的资料显示，2007年全市财政支出的三分之一投向了“三农”，而2008年有41.7687亿元的财政预算用于“三农支出”。除了支出总额不断增加，“三农”投入的领域也不再局限于传统农业、林业、水利基础设施建设，而是更多地投向涉及农村各项事业发展的民生项目，特别是义务教育、社会保障、医疗卫生和文化事业等。据统计，去年仅上述四项全市财政支出就达23.3亿元，超过“三农”总投入的三分之二。其中，农村义务教育投入达到19.7亿元，成为“三农”投入的重点。

2. 民主型的财政

农村民主型财政的核心是确立“自下而上”的财政决策机制和农村公共收支的民主程序。其基本制度构架是:(1)真正能够重视农民利益诉求和保证农村发展的财政预算制度。(2)充分尊重农民利益群体发言权的健全的人民代表大会制度和财政预决算审查机制。(3)保证农村和农民政治民主基础上的政府和政府行政方式。在调查的4个乡镇、13个农村的结果显示，推行的乡镇政务公开和村务公开是非常受村民关注的，在公共物品和服务的提供上，农民都享有基本的民主选择权利，农村群众参政议政意识、依法自治意识开始明显增强，当地农民明显具有一定民主和维权意识。比如，农村王店镇八联村的重要决策是通过“村民大会”来决定的，几乎每家都有代表甚至有2个以上代表，因为土地整平和流转关系到每一个农民的切身利益，所以在提出意见的时候，很多人都踊跃发言，各执一词，讨论非常的激烈，会议持续了6天，每天到晚上10点了人才散。

3.需求导向型的财政

这是一种反映农村社会经济变化的动态发展型财政，其基本制度特征是：公共物品和服务要适应农村的公共需求；农村公共财政的制度安排要随农村社会经济基础和相关制度环境的变化逐步优化升级；公共财政的支出规模和结构、范围要以农村和农民的发展需求为标准。从现实看，嘉兴农村公共财政体系建设已经取得了初步的进展，具备了公共财政在农村的平等化和普及化。全市新增通县公路1509公里、城乡公交线路36条，行政村公交通达率达99.8%，农村路、水、电、燃气、电网等基础设施建设明显改善。随着农村老龄化的出现以及生活水平的提高，农民对医疗、养老、教育以及文化卫生等问题也开始非常关注，2007年，全市创建省级教育强镇通过率达100%；216.7万农民免费参加健康体检，农民人均报销医疗费31元，增长71.4%；农民新型合作医疗保险参保率达65%以上；离退休金、养老金收入人

均82元，增长38.1%；村级文化阵地平均建成率达88.8%。

二、嘉兴市农村公共财政公共化的制度环境分析

所谓公共财政制度的制度环境，是指制约公共财政的经济制度、经济水平和结构、意识形态和民主水平的总和，它决定了公共财政的职能、作用方式和基本内容。市场式的经济制度和法治式的政治制度是建立公共财政制度的两个必要条件，而财政公共化还与思想观念（指主体的认识水平和共同偏好）的改变以及政府执政能力（效率）有关。而嘉兴市农村公共财政建设也有其特殊的制度环境。

1.经济结构的二元性质逐渐减弱

虽然嘉兴市的城乡二元经济仍然存在，但城乡间的差距在逐步缩小。2005年嘉兴市农业总产值139.70亿元，同比2004年增长了7.45%，而农业人口比例从2004年的77.71%下降到了76.52%。2005年，秀洲区农村居民人均纯收入7892元，同比增长15.03%，与同时期的城镇居民纯收入15555元、同比增长8.08%相比，城乡差距在逐渐拉小。到2007年全市农民人均纯收入首次突破万元大关，达到10163元，增长13.5%，连续四年位居全省第一。随着收入的增加，居民的消费结构也发生了明显的变化，农村居民消费人均消费支出2005年为5439元，同比增长4.6%，恩格尔系数达40.79%，用于居住消费支出增长32.35%，家庭设施、医保、教育开支明显增加。在城乡之间经济开始向平衡发展时，要求公共财政配置一定要赶上农村的经济变化，弥补农村发展所需要的资源，而农村内部收入差距所引发的问题，要求公共财政公平对待农村的所有居民，从收入的集中到公共支出都要体现公平原则。

2.独立的市场经济制度在农村逐渐形成

上世纪90年初，在其他省市的农村逐渐接收家庭联产承包责任制、进入个体农户分散生产的状态时，嘉兴的大部分农村开始了参与市场经济的新的尝试。出现了工业企业带动型、特色产业带动型、休闲产业带动型、商贸流通带动型、合作组织带动型等五种农业发展模式，他们都是以市场为导向，依据所在地区独特地理、人文和市场网络的优势，借助工业企业的发展推进特色产品或产业链，进行专业化生产经营，甚至以各种的农民合作组织为依托，通过各种形式把农民组织起来，整合社会资源，促进农村各种生产要素的合理配置，突破原有一家一户分散经营的制约。调查数据显示，秀洲区一区128个村，就有123个以股份制为主要形式的合作经济组织。有些还成立股份制企业进行运作。他们还形成了以地区生产为核心的品牌战略的，如：王店牌三园鸡、丰禾牌西瓜、凤桥水蜜桃等。

3.农民的民主意识和维权思想提高了

“公共财政是宪法政治下的必然形式，没有民主和法治就没有公共财政”。公共资源的配置如果不能体现公众的意愿，结果既不会公平也不会有效率。目前我国农民对财政财务的决策权和民主选举权基本限定在村一级，而且这样的重要权力往往把握在少数人手里。由乡政府专断运用公共支出，或按照农村少数人利益配置公共资源、进行收人分配，这样的公共财政制度效率一定很低。当然，农民的民主和法制思想会推进农村民主水平，这样农村公共财政可以通过完善收人、支出和预算管理制度，或者调整财政的收支比例，提高农村公共财政的效率。调查显示，乡镇以下的财政收支都是比较透明的，因为农民会非常关注这些信息，随时了解这些动态。在维护权利方面，他们会比较主动。如建林村把流转后的土地租给企业就是农民自己的决定，表面上是由村委会出租给企业，实质上是农民委托给村委组织而已。

4.农村利益集团的形成

随着嘉兴农村社会经济的发展、多种农村发展模式的成熟（农村利益集团形成的必要条件），已经逐渐形成了以合作社以及农业大户（或者龙头企业）联合起来的利益集团，这些利益集团是目前嘉兴农村社会中最大的一个人群，占农村人口约60%以上。拥有着农村与对外贸易之间最发达的市场网络资源和较充分的信息、充足的资金以及较高的社会声望。他们具有较强的市场忧患意识、风险意识、法律意识和市场开阔意识。政府的政策常常会对这一利益群体形成较大的影响，同时，他们也想通过影响政府或者村委的决策来实现自己的利益。所以，他们对自身的利益敏感的问题会比较关注。在某些企业主导地方经济的乡镇中，政府部门在决策中已经明显受到企业领导人的直接影响。在当地基础设施建设、公共工程投招标，都不得不考虑作为政府财政主要渠道的大企业的意见。

三、小结

农村公共财政在中国本身是对完善中国公共财政体制的新的探索，不仅要基于公共财政的一般要求，也要遵循当前农村的现实条件。嘉兴市农村公共财政的公共化建设的初步成效最终还是归结于其特殊的经济发展模式、较高的经济水平和合理的结构、一定程度的民主和法制意识以及不断发挥影响力的利益团体的产生。因此，构建我国的农村公共财政公共化，可以朝这方面发展。

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(作者单位：厦门大学公共事务学院）