建国大纲拟定中的毛泽东与周恩来

孟　红

一部建国纲领对于一个国家的重要意义不言而喻。新中国的建国大纲即《中国人民政治协商会议共同纲领》就是一份具有国家宪法地位和作用的文件。当年，《共同纲领》的起草是筹备建国过程中一项极为重要的工作，周恩来亲自领导的新政协筹备会第三小组承担了起草《共同纲领》的任务。周恩来与毛泽东动手专门为之撰写、修改、加工和完善，为《共同纲领》的出台倾注了大量的心血。《共同纲领》在数易其稿后提交新政协第一次大会讨论。1949年10月1日，刚刚当选为中华人民共和国中央人民政府主席的毛泽东发布公告，宣布中央人民政府“接受中国人民政治协商会议共同纲领为本政府的施政方针”。

七天“鏖战”，周恩来亲自撰写《共同纲领》条文

撰写建国大纲的任务最早是由中央统战部部长李维汉主持的，但当时还不叫“共同纲领”，而叫“革命纲领”，全称是《中国人民民主革命纲领》。李维汉接受任务后，马上组织精干力量着手撰写。1948年lO月27日，《中国人民民主革命纲领草稿》完成。李维汉立即将草稿上报周恩来。周恩来大致看了一遍，随后通过中央办公厅分送刘少奇、朱德、陆定一、胡乔木、齐燕铭等人。这份草稿的内容包括简短的序言和总则、政治、军事、土地改革、经济财政、文化教育、社会政策、少数民族、华侨、外交等部分。重点放在“人民民主革命”方面。李维汉为这个草稿付出了大量的心血，但他在给周恩来的报告中仍然谦虚地说：“稿子是勉强凑来的。”

客观地看，草稿条文确实显得比较粗糙，但难能可贵的是，它把即将诞生的新中国应实行的最基本的纲领、政策都规划出来。草稿规定：纲领的基本原则，即新政协各成员共同奋斗的准则，是新民主主义即革命的三民主义；人民为国家的主人，国家的一切权力出自人民大众，属于人民大众。草稿规定：中华人民共和国各级政权的构成，不采用资产阶级民主的三权分立制，而采用人民民主的民主集中制；国家各级权力机关和行政机关，是各级人民代表大会及其选出的各级人民政府。草稿还规定：在经济上，实行“耕者有其田”的土地制度；没收官僚资本归国家所有。国有经济为全部国民经济的领导成分；发展生产，繁荣经济，公私兼顾，劳资两利，应定为全部国民经济建设的总方针；有计划有步骤地发展工业，争取若干年内使中国由农业国地位上升到工业国地位。草稿内容还包括了发展民族的、科学的、大众的文化教育；各民族一律平等，建立民族自治区等内容。这些规定，体现了中国共产党长期以来形成的新民主主义立国思想，也大都为后来的各个共同纲领稿本所采纳。

应毛泽东的邀请，沈钧儒等第一批民主人士从香港到达哈尔滨，高岗、李富春代表中共中央与在哈尔滨的民主人士于1948年11月25日达成了《关于召开新的政治协商会议诸问题》的协议。协议第二项第五款规定：新政协应讨论和决定两项重要问题：一为共同纲领问题；一为如何建立中华人民民主共和国临时中央政府问题。共同纲领由筹备会起草，此前中共中央已经起草一个草案(即李维汉主持起草的《中国人民民主革命纲领草稿》)，筹备会各方面人士在第一稿的基础上，共同修改，形成了第二稿。第二稿的结构与第一稿有很大区别，它分为人民解放战争的历史任务、建立人民民主共和国的基本纲领、战时具体纲领三大部分。第二稿的一个重要不同之处是：对成立中华人民民主共和国临时中央政府的程序作了新的规定。最早中共中央和毛泽东的设想是，先召开新政协，然后召集人民代表大会成立民主联合政府。民主人士在哈尔滨讨论中共中央提出的关于召开新政协诸问题协议草案时，对成立中央政府一项，产生了不同的意见。有人主张：“新政协即等于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府。”中共中央觉得这个意见很好，马上表示赞同。根据这个情况，《中国人民民主革命纲领草稿》第二稿在起草中进行了吸收。这一稿明确规定：由新政协直接选举临时中央政府。

1948年12月30日，毛泽东在为新华社写的新年献词《将革命进行到底》中明确宣布：1949年将要召集没有反动分子参加的以完成人民革命任务为目标的政治协商会议，宣告中华人民共和国的成立，并组成共和国的中央政府。在这里，毛泽东十分明确地把“临时”二字删除了。

1949年2月27日，周恩来对第二稿作了文字修改，把它同《关于新的政治协商会议诸问题的协议》、《新政治协商会议筹备会组织条例草案》、《参加新政协筹备会各单位民主人士候选名单》、《中华人民民主共和国政府组织大纲草案》一起编印成册，取名为《新的政治协商会议有关文件》，发给有关方面和人士阅读讨论。

1949年6月16日傍晚，绚丽的晚霞映红了中南海。吃过晚饭，周恩来信步来到勤政殿。当周恩来走进勤政殿时，新政协筹备会常务委员会的委员们大部分都已来到会场。白天，周恩来在新政协筹备会第一次全体会议上作了关于《新政治协商会议筹备会组织条例(草案)》的解释报告和草案第八条关于表决问题的说明。在讲话时，周恩来明确地提出了筹备会的主要任务，其中之一就是起草共同纲领和起草成立政府方案等事项。他指出：“起草共同纲领是六、七两月份的一项极为繁重的工作。过去我们起草过一两次，因为当时战争正在猛烈地进行中，因此，重点放在动员全国人民的力量以支援战争上。现在，我们的纲领不能不转向建设方面，不能不转向和平方面，其中的重点要摆在我们如何共同努力，来建设一个新民主主义的新中国方面。”周恩来同时强调：“这次会议期间，凡是重大的议案不是光在会场提出，而且在提出之前总是事先有协商的，协商这两个字非常好。”

会议推选了常务委员会主任、副主任、秘书长、副秘书长，同时通过了各单位代表参加政协筹备工作各小组的办法。周恩来在会上当选为筹备会常务委员会副主任和起草共同纲领小组即第三小组组长，另由北京大学教授许德珩任副组长，宦乡任秘书。第三小组的人员阵容十分庞大，陈劭先、章伯钧、章乃器、李达、许广平、季方、沈志远、许宝驹、陈此生、黄鼎臣、彭德怀、朱学范、张晔、李烛尘、侯外庐、邓初民、廖承志、邓颖超、谢邦定、周建人、杨静仁、费振东、罗隆基共23人。

6月18日，周恩来召集并主持了小组第一次会议，就起草共同纲领工作的重要性以及过去这项工作的开展情况作了说明，会议具体研究起草共同纲领的有关问题。周恩来首先说：“起草共同纲领的任务很繁重，很紧迫，必须加紧工作。”紧接着，他介绍了中共关于建国的基本思想，并解释了全国政治协商会议现在的称号：“我们的政治协商会议，加上一个‘新字，以区别于旧的政治协商会议。一字之差，使基本的政治策略思想也要有所变化。因此，需要有体现新的政治协商共同利益的共同纲领。制定共同纲领不仅将决定联合

政府的产生，也将为各党派和各团体的合作奠定基础。”周恩来还介绍说：“去年哈尔滨的各党派代表曾委托中共方面拟定了一个草案，中共方面也曾两度起草。但是，去年工作重心在动员一切力量参加和支援解放战争；而现在的重点却在建设新民主主义中国，以及肃清反动残余，这是长期的工作。因此，中共方面的第二稿也已不适用，必须根据新的形势的需要重新起草。”

鉴于共同纲领实际上是共产党的建国大纲，而且在此之前，中共中央也专门组织人员起草过类似文件，第三小组研究认为，共同纲领的初稿还是由中共中央组织人员起草为妥。会议决定，第三小组成员分为政治法律、财政经济、国防外交、文化教育、其它五个小组进行专门论证，并分别写出有关条文，以供起草者参考。会议还确定，参加新政协筹备会的各单位、各代表及第三小组各成员亦可提出自己的书面意见。

筹备新政协期间，周恩来非常繁忙，既要与诸多的民主人士打交道，又要处理党内诸多事务。然而，如果没有时间保证，就会干扰和影响共同纲领草案的起草工作。为了保证按时拿出《共同纲领》的草案，周恩来不得不请示毛泽东，暂时放下手头的许多事务，集中一段时间完成这项工作。于是，那段时间里，人们很难见到周恩来的身影出现在公共场合了。因为周恩来把自己“关”在勤政殿里，在全神贯注、一心一意地亲自执笔，撰写《共同纲领》全文。经过一个星期夜以继日、废寝忘食的“鏖战”，他终于完成了起草工作。为了尽快得到各方面的意见，周恩来不顾疲劳，立即召开会议，研究《纲领》的完善。

时任中共中央统战部秘书处处长的周子健回忆说：“总理关在勤政殿，大约五六天时间，什么事也不做了，就是集中写《共同纲领》，所以是总理在那里亲自组织的，带了一个秘书，给他准备材料。起草完以后，然后又讨论。”周恩来先后主持召开了七次会议征求各方面的意见，根据大家提出的意见和建议，对《纲领》草案又进行了反复讨论和修改。其中包括由先后到达北平的政协代表500余人分组讨论两次，第三组本身讨论三次，筹备会常务委员会讨论两次，广泛吸收各方面的意见，然后再把草案提交筹备会第二次全体会议，最后正式形成为《共同纲领(草案)》。这份草案取名为《新民主主义的共同纲领》。名字标出了“新”字，去掉“革命”二字，意义非常。

在这一过程中，民主人士接受“新民主主义”的理论是经历了一个过程的。

1948年下半年，中共中央在起草纲领草案的同时，在香港的各民主党派也就纲领的有关问题展开了讨论。围绕要不要以“新民主主义”作为建国指导原则问题，出现了多种意见。除大多数人赞成“新民主主义”外，还有人主张用“革命的三民主义”、“人民民主主义”，也有人主张用不加“新”字的“民主主义”。为了推动各民主党派和无党派民主人士进一步统一思想，更加坚定地站到新民主主义立场上来，并解除他们之中某些人对共产党和人民革命的某些疑虑，中共中央做了大量工作。

1949年1月22日，中共中央发出《关于对待民主人士的指示》。这个指示明确：我党对待已经到达解放区的民主人士的方针，应该是以彻底坦白与诚恳的态度，向他们解释政治的及有关的党的政策和一切问题，积极地教育与争取他们。对政策问题，均予以正面解答，不加回避。对政策实行的情况，亦据实相告。这个文件还要求：由我党各部门的负责同志作有关战争、军事、政策、政权、土改、外交、经济、文化教育、妇运等方面的报告，以及通过座谈会，同我党负责人谈话，进行日常接触和交谈，组织参观，提供学习材料和资料，、关心生活及健康等方式，做民主人士的工作。毛泽东本人在百忙之中，也抽出时间同许多著名的民主人士进行书信来往或直接交谈。他写的新年献词《将革命进行到底》和《关于时局的声明》，对广大民主人士提高认识起到了推动作用。

在中共中央和毛泽东的直接关怀下，到达解放区的民主人士55人于1949年1月22日发表《我们对时局的意见》，表示完全赞成中共的革命立场，接受中共的领导。

从1948年中共发布“五一”口号到1949年春，在各种因素的推动下，各民主党派和无党派民主人士的绝大多数，在彻底推翻国民党统治和建立新民主主义中国这两个基本问题上，与共产党取得了共识。这就为共同纲领的正式制定，创造了必要的前提。

1949年3月召开的中共七届二中全会以及同年6月底毛泽东发表的《论人民民主专政》的著名文章，进一步丰富了中国共产党有关革命和建国的理论，为共同纲领的制定奠定了坚实的理论基础和政策基础。

《共同纲领》草案前后改了十几稿。为了照顾一些民主人士的感情，在这一稿中，周恩来特意在中华人民共和国的后面，加了一个简称“中华民国”。讨论中，参加过辛亥革命的致公党创始人司徒美堂发表了这样的意见，他说，我尊重孙中山先生，但对“中华民国”这四个字绝无好感。理由是中华民国与“民”无涉。他的话赢得了很多人的支持。新中国的名字最终被确定为“中华人民共和国”。

毛泽东对草案稿改动多达二百多处

仲夏的香山，树木葱茏，鸟语花香。

8月2日，周恩来乘吉普车来到毛泽东居住的香山双清别墅。他见毛泽东正在聚精会神地审看文件，便说：“主席，正忙着呢?”毛泽东连忙招呼说：“恩来来了，请坐。”周恩来没有坐，一直走到毛泽东的办公桌旁，从公文包里拿出一份打印的稿子说：“这是共同纲领的草案。我写了个初稿后，又七次开会，征求了各方面的意见，作了修改，现在请主席审阅。”

毛泽东接过草案翻了翻，说：“我抓紧时间赶快看。”

周恩来又同毛泽东商量了其它几个问题，然后告辞。

夜晚的香山分外的寂静。毛泽东在灯光下，聚精会神地审读着这份共同纲领草案。看完之后，毛泽东对其中的一些段落作了删改，又重新改写了几段文字。

这份《新民主主义的共同纲领》草案初稿，可以说是整个共同纲领起草过程中的第二稿。

这个草案初稿，除简短的序言外，分一般纲领和具体纲领两大部分。同1948年11月起草的《中国人民民主主义革命纲领》草案相比较，它删除了“人民解放战争的历史任务”一部分；在具体条文的规定上，增添了不少新的内容。它在一般纲领中规定：参加政治协商会议的各个单位，要以“奉行新民主主义”作为长期合作的政治基础，新民主主义是统一战线的纲领；新民主主义的国家制度，是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级及中国境内各民族的人民民主专政的国家制度。在整个新民主主义制度期间，既不是一个阶级专政，也不是一党独占政府，而应是各民主党派及人民团体在新民主主义纲领之下的联合政府。此外，还规定了新民主主义的国防、新民主主义的经济、新民主主义的文化、新民主主义

的国际关系。在具体纲领部分，它按“解放全中国”、“政治法律”、“财政经济”、“文化教育”、“国防”、“外交侨务”6个方面，共列45条。这份草案初稿，成为此后不久正式提出的《中国人民政治协商会议共同纲领(草案)》的基础。

从9月开始，共同纲领的起草工作进入最后阶段。纲领的名称，随着政协名称的变动而改为《中国人民政治协商会议共同纲领》。纲领的结构也作了变动，不再分一般纲领和具体纲领，而是在序言之后列七章。

在筹备会后期，毛泽东从香山搬到了中南海，住进了菊香书屋。这里与勤政殿仅隔着一座桥。毛泽东就更多了一些和代表们共同讨论的时间。这次修改，是整个共同纲领起草过程中的第三稿。在这个阶段，毛泽东直接参加了对稿子的修改工作。这表明纲领进入了最后定夺阶段。

毛泽东的修改是极为认真的。从9月3日至13日，毛泽东至少四次对草案稿进行了精心修改，改动总计达二百多处。毛泽东不但修改草案，还亲自校对和督促印刷。9月3日，毛泽东写了一张便条给秘书胡乔木：“乔木：纲领共印30份，全部交我，希望今晚10点左右交来。题应是《共同纲领》。”当晚10点，胡乔木把框架基本定型并第一次正式称作《中国人民政治协商会议共同纲领》的草案送到毛泽东办公室，毛泽东立即动笔逐字、逐句、逐段修改，并在竖写的题目左侧亲笔加上“一九四九年九月五日，初稿”的批示。9月5日晚，胡乔木将毛泽东修改后的稿本送去付印。没过多一会儿，毛泽东又派人给胡乔木送去一张便条，上面写道：“乔木：今晚付印的纲领，请先送清样给我校对一次，然后付印。”9月6日，毛泽东把校对过的清样交给有关人员，并指示：“照此改正，印成小册子1000本。”9月7日晚，周恩来在北京饭店把《共同纲领》草案稿分送给各位新政协代表，组织他们进行分组讨论。

此后，毛泽东在改过9月11日草案稿后又批示：“乔木：即刻印100份，于下午六时左右送交勤政殿齐燕铭同志，但不要拆版，俟起草小组修正后，再印。”看得出来，毛泽东对共同纲领极为关注，一些关键性内容他都亲自作了修改，有些内容甚至是反复修改。他要在建国之初，就拿出一部好的大纲来，成为团结各党派、各团体、各阶层共同建设新中国的基本依据。

筹备会最核心的问题是要确定新中国的国体和政体。对此，毛泽东曾经说过，我看我们不必搞资产阶级议会制和三权鼎立那一套。对这一点，各界民主人士都表示了赞同。听了大家的发言，毛泽东很高兴。《共同纲领》规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”。“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”。在人民代表大会制度建立之前，由政治协商会议代行其职权。《共同纲领》在新中国建设初期，起过临时宪法的作用。刘少奇评价说，它是总结中国人民100多年来革命斗争经验而制订出来的一部人民革命建国纲领。

值得一提的是，在筹建新中国而制定《共同纲领》的时候，在民族政策方面有一个突出问题摆在了毛泽东面前：中国是一个多民族国家，中华人民共和国是实行“民族自决”还是“民族自治”?列宁和孙中山都曾提出过“民族自决”的口号，中国共产党在国民党反动统治时期也赞同过这个口号。但是，当形势已经发生根本变化时，是继续旧政策还是采取适应新形势的新政策?在起草《共同纲领》的时候，毛泽东提出：要考虑到底是搞联邦制，还是搞统一共和国，实行少数民族地区自治。1949年9月7日，周恩来在《关于人民政协的几个问题》的报告中，将中共中央关于实行民族区域自治制度的构想，向政协代表征询意见。他说：“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时的想法提出来，请大家考虑。”“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆。在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫‘中华人民共和国，而不叫‘联邦。”我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。就这样，9月29日通过的《共同纲领》明确规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”

在开国的日子里，毛泽东夜以继日甚至通宵达旦地工作。他要亲自修改共同纲领、国旗、国歌、国号、新政协人员的组成等文件，十分辛苦。严谨与倾情的努力，终于结出了丰硕的成果。1949年9月17日下午，新政协筹备会第二次会议在中南海勤政殿举行。周恩来主持会议，并代表筹备会常委会在大会上作了关于会议筹备工作的报告，同时宣布会议筹备工作已经胜利完成，正式大会即将召开。会议审议并通过了经各方反复讨论和毛泽东多次修改的《中国人民政治协商会议共同纲领草案》。

9月22日，周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议上，就纲领草案经过向大会作了报告，着重介绍了共同纲领草案的一些主要特点。他说：“新民主主义的总纲问题。在讨论中，曾有一种意见，以为我们既然承认新民主主义是一个过渡性质的阶段，一定要向更高级的社会主义和共产主义阶段发展，因此总纲中就应该明确地把这个前途规定出来。筹备会讨论中，大家认为这个前途是肯定的，毫无疑问的，但应该经过解释、宣传特别是实践来证明给全国人民看。只有全国人民在自己的实践中认识到这是唯一的最好的前途，才会真正承认它，并愿意全心全意为它而奋斗。所以现在暂时不写出来，不是否定它，而是更加郑重地看待它。而且这个纲领中经济部分里面，已经规定要在实际上保证向这个前途走去。”

“总纲中关于人民对国家权利与义务有很明显的规定。有一个定义须要说明，就是‘人民与‘国民是有分别的，‘人民是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级，以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后，消极的是要严厉镇压他们中间的反动活动，积极的是更、多地要强迫他们劳动，使他们改造成为新人。在改变以前，他们不属于人民范围，但仍然是中国的一个国民，暂时不给他们享受人民的权利，却需要使他们遵守国民的义务。这就是人民民主专政。这是对我们中华人民共和国的团结和生产有利的。”

“新民主主义的政权制度是民主集中制的人民代表大会的制度，它完全不同于旧民主的议会制度，而是属于以社会主义苏联为代表的代表大会制度的范畴之内的。但是也不完全同于苏联制度，苏联已经消灭了阶级，而我们则是各革命阶级的联盟。”

“新民主主义的经济政策其基本精神是照顾四面八方，就是实行公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策，以达到发展生产繁荣经济的目的。新民主主义五种经济的构成中，国营经济是领导的成分。在逐步地实现计划经济的要求下，使全社会都能各得其所，以收分工合作之效，这是一个艰巨而必须实现的任务。”

在这次会议上，还成立了包括共同纲领草案整理委员会在内的6个分组委员会，以最后完成各项文件的起草工作。共同纲领草案整理委员会由出席政协的45个单位和特邀代表中派人组成。45个单位中，只有民盟派出两人，为章伯钧、罗隆基，其他均为一人。中共方面为周恩来。

9月28日，政协各单位及纲领草案整理委员会分别举行会议，对纲领草案作最后一次讨论。至此，整理委员会又收到代表意见21件。经讨论，除对9月20日印稿中的不正规字体加以规范和增添一处标点外，全体一致通过保持原文送交大会主席团。9月29日，政协全体会议一致通过《中国人民政治协商会议共同纲领》。10月1日，刚刚当选为中华人民共和国中央人民政府主席的毛泽东发布公告，郑重宣布中央人民政府“接受中国人民政治协商会议共同纲领为本政府的施政方针”。

《共同纲领》分序言和总纲、政权机构、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策七章，总计60条，7000多字。这是中国历史上第一个人民的建国大纲。这个大纲是此后这类文件中最精炼的。这个大纲；是全国人民意志和利益的集中表现，是革命斗争经验的总结，也是中华人民共和国在相当长的时期内的施政准则和建设蓝图。这个大纲凝结了以毛泽东为代表的中国共产党人、民主党派和无党派民主人士的心血，得到了各方面人士和海外华侨的一致拥护。