和谐社会视域下政府信息化的风险分析

杜治洲

政府信息化促进了政府职能转变、提高了行政效益，方便人民群众，促进了政务公开，提升了

公共服务的质量，扩大了公共服务的范围，有利于建设服务型政府，有利于构建社会主义和谐社会。

一、政府信息化在构建和谐社会中的作用

政府信息化有利于促进人与自然的和谐，有利于提高政府公共政策的公正性，有利于构筑良好的官民关系。

1、政府信息化转变经济增长方式，有利于促进人与自然的和谐

政府信息化是社会信息化的龙头，政府信息化能够带动整个社会信息化的快速发展。而信息技术在全社会的广泛应用促进了资源配置的进一步优化，使信息成为重要的生产要素和可重复使用的新资源。信息化已经成为推动传统产业不断升级和提高劳动生产率的新动力，成为先进生产力的代表。政府信息化带动国民经济的信息化，提高发展的质量和效率，降低物耗能耗，有利于建设节约型社会，促进人与自然的和谐发展。

2、政府信息化提高政府公共政策的公正性，保护弱势群体、促进社会公平

社会是不是和谐，在很大程度上体现在政府所制定的公共政策能不能体现公平和正义。比如政府政策的倾斜导致贫富差距过大，就是影响社会和谐的一个重要因素。公共政策制定方面的一个重要问题是，如何对待弱势群体。因为弱势群体不像强势群体能够凭借着他们对社会财富的占有，直接或者间接地影响政府公共政策的制定。弱势群体在争取公共政策方面能力的下降，是导致社会不和谐的一个十分重要原因。而政府信息化促进了公共政策制定过程的公开、透明以及公众的参与，提高了政府公共政策的公正性，有利于保护弱势群体，促进社会公平。

3、政府信息化减少和控制腐败，有利于构筑和谐的官民关系

有史以来，政府官员的腐败都是导致社会不和谐的重要原因。因此，减少和控制腐败是构建和谐社会的必要前提。政府信息化改善了政府组织结构，减少了政府层级，减少了官员寻租的机会。同时，政府信息化也促进了政务公开，是行政过程透明化，发挥了“阳光”的“防腐剂”作用。因此，政府信息化推动了廉政建设，有利于建立和谐的官民关系。

二、构建和谐社会必须防范政府信息化的风险

我们不仅要认识到政府信息化在构建和谐社会中的重要作用，还必须时刻警惕并防范政府信息化存在的风险。只有有效防范政府信息化过程中的风险，才能为和谐社会的建设提供必要的保障。政府信息化的风险主要是扩大数字鸿沟、投资风险与运行风险、固化现有的组织流程与行政控制强化等四个方面。

1、防范政府信息化可能扩大数字鸿沟的风险

数字鸿沟是指处于社会经济地位上层的信息技术拥有者与处于社会经济低层的信息技术缺乏者之间的差距。数字鸿沟就是不同主体对信息资源拥有与应用上的差异。数字鸿沟的问题其实质就是有关公平的问题。关于公平，作者赞成罗尔斯的观点。罗尔斯说：“一种机会的不平等必须扩展那些机会较少者的机会”。“所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等有利于最不利者。”应该说，数字鸿沟表现在很多不同的领域，原因也很多。在这里，我们讨论的是由政府信息化建设引起和扩大的数字鸿沟。政府信息化的发展有先有后，有快有慢，有优有劣，这就可能导致数字鸿沟的扩大。

政府信息化建设中的数字鸿沟不仅存在于世界范围内不同国家之间，而且存在于一个国家内部的不同地区和不同群体之间。

在像中国这样的发展中国家，由于信息基础设施的差距、政府信息化建设力度的不同、人们观念的差异等原因，数字鸿沟现象非常普遍。当前我国政府网站水平存在“东高西低”的现象。东部地区政府网站的发展水平远高于中部和西部地区。不仅发展中国家存在数字鸿沟，一些政府信息化建设水平很高的发达国家如美国，也存在着数字鸿沟的问题。

从以上分析我们知道，在政府信息化不断发展的情况下，数字鸿沟问题显得非常突出。政府要根据造成数字鸿沟扩大的原因对症下药，做出相应的决策，尽量减少政府信息化对数字鸿沟的影响，以提高政府信息化的社会效益。但是，这并不意味着我们不要建设政府信息化了。一方面，政府信息化建设是大势所趋，我们必须顺应这个政府改革的潮流。第二，在某种程度上政府信息化建设也是缩小数字鸿沟的一种手段。落后地区的公众之所以不能享受到与发达地区公众一样的政府服务，就是因为落后地区的政府信息化建设的落后。一旦政府实施了向落后地区倾斜的信息化政策，缩小了落后地区与发达地区政府信息化建设的差距，那么数字鸿沟问题也就迎刃而解了。因此，不能因为数字鸿沟问题而放松政府信息化建设。

2、防范政府信息化的投资风险与运行风险

政府信息化的建设风险主要表现在两个方面：一是投资风险；二是运行风险。

政府信息化建设的投资风险，就是指由于各种原因导致政府信息化建设不成功而带来的损失。不少政府部门在政府信息化建设过程中，由于对政府信息化的需求、目标、任务认识模糊，缺乏统一规划，加上政府改革的滞后，政府信息技术人才的缺乏，出现过很多严重的问题。最终导致项目建设完成后，系统没有达到预期的目标，不能发挥应有的效益，造成巨大的浪费。

政府信息化的运行风险，是指政府信息化管理和运行过程中出现的不利因素。政府信息化运行风险，主要来源于信息安全问题。政府信息化运行安全与否，取决于信息能否在网络上安全传输。信息安全隐患会给政府管理带来巨大的运行风险。近几年来，黑客攻击等信息安全威胁使发展信息安全技术的要求更为迫切。就拿美国来说，安全问题已成为影响美国政府信息化进程的症结所在。从理论上说：无论政府信息化如何发达，都不可能把政府完全虚拟化，使所有政务完全依赖网络进行。但问题的关键在于：如果技术隔离的安全度不够高，势必扩大物理隔离的范围或影响政府信息化的广度。较为显著的实例是：2001年“9•11”恐怖袭击事件发生后，美国增强了“本土安全”意识，将网络安全的重要性提到预防“数字珍珠港”的全新高度。由此可见信息安全已成为制约一个国家政府信息化发展的关键问题，解决信息安全问题已迫在眉睫。

政府信息化建设是一项投资巨大的系统工程，涉及许多方面的问题，所以必须重视降低政府信息化建设的投资风险，提高政府信息化建设的有效性。另外，由于政府信息化所涵盖的信息系统是政府机构用于执行政府职能的信息系统，政府机构从事的职能工作跟国家紧密联系，所涉及的众多信息都带有保密性，政府信息化安全运行的重要性日益凸现。随着政府信息化的不断发展，如何降低运行风险、增强信息安全，已经成为世界各国普遍关注的重要问题。

3、防范政府信息化可能固化现有组织流程的风险

如果只是简单地将传统政务通过信息通信技术手段提供给公众，就会导致现有组织流程的固化。

政府信息化固化现有组织流程，就是指在不实施政府组织重组和业务流程优化的前提下建设所谓的“政府信息化”，对政府组织以及工作流程进行自动化、信息化，从而使现有的政府组织流程因信息技术的渗透而更加牢固，最终导致无法进行新的组织变革。

引入最先进的技术可能非常有用，然而，在重新设计过程之前，它并非时时处处都有用。首先工作过程必须进行再造，然后才能自动化。自动化是有条件的，不是所有事务自动化都会带来高效率。因为信息化投入的成本很高，所以，一旦外界施加组织变革的压力时，政府部门就会非常被动：如果不变革，会有违抗上级命令或者故步自封的嫌疑；但如果要变革，前期信息化投入的大量财力和物力将变得毫无价值。所以，很可能就得过且过，最终无法实现管理创新。

我们可以打个比方：在一张空白的纸上可以画出美丽的图画。可是，如果对一张已经胡乱涂鸦的画进行修改，必定会是个可笑的结果，根本不可能达到期望的目标。那么，现在面临的就是一张被涂鸦的画，怎么样才能把它变为美丽的画呢？回答就是，将原有的画全部擦掉，从头开始画。只有对现有组织流程进行优化重组之后，再实施信息化改造，以这样的方式建设的政府信息化才是真正意义上的政府信息化，才会带来政府管理效率的提高。

4、防范政府信息化可能强化行政控制的风险

政府信息化对政府管理的又一个负面影响，就是可能导致行政权力更为集中，从而使行政控制进一步强化。行政控制，是指行政领导者依据决策目标和决策标准对行政执行所进行的监督、检查，以便发现问题，纠正偏差，保证行政决策按标准达成目标的过程。信息系统不仅可带来效率的增长，而且还导致新的强大的控制手段的发展。在20世纪，官僚国家从直接的监控转向官僚控制；现在，就基于信息的组织来说，则正在转变成内嵌性控制。因此，政府信息化有可能导致行政控制进一步强化。

总之，尽管政府信息化在构建和谐社会的作用日益突出，各级政府也越来越重视借助政府信息化进行政府管理创新，但是我们也必须清醒地认识到政府信息化存在的风险，并在实践中通过各种措施防范这些风险。只有将政府信息化的风险降低到最低限度，我国政府信息化建设才能稳步推进，和谐社会才能早日实现。

（作者系北京航空航天大学公共管理学院讲师，博士后）