东亚公共产品供应模式、问题与中国选择

苑基荣

摘要公共产品是指收益扩展到所有国家、人民和时代的产品。目前，东亚地区一体化呈现勃兴之势，而其公共产品供应也呈现出自己独特的模式，形成以美国霸权供应为主，东亚国家合作供应为辅，其他主体供应为补充的模式。这种模式决定了东亚地区公共产品供应中产生的问题：供应不足和严重私有化；供应者和供应领域太过集中。针对这些供应问题，结合中国不断增长的实力，中国要以东亚区域性公共产品供应为东亚外交政策的核心；要与中国国內公共产品建设紧密结合；要更多注重非官方公共产品的创建和维护；要遵循稳健、务实、循序渐进、平等开放的原则。

关键词公共产品东亚区域化

中图分类号：D80文献标识码：A文章编号：1005-4812(2009)03-0058-64

公共产品的内涵

公共产品是一个经济学概念，是指一国政府为全体社会成员提供的、满足全体社会成员公共需求的产品和劳务。最初，公共产品理论仅限于一国范围内，该理论认为政府有责任提供包括国防、外交、治安等领域公共产品以及道路、桥梁等社会基础设施，以满足社会经济的发展，引导社会资源的优化配置。亚当·斯密最早区分了公共产品和私人产品。萨缪尔森、奥尔森、缪勒从不同角度给出了对公共产品不同的定义，但都反映了公共产品的两个最主要的特征：消费和生产的非竞争性与非排他性。所谓非竞争性，是指一个人在消费某物品的同时，并不妨碍另一个人消费。所谓非排他性，是指不需要支付成本也能够从某种物品的消费中得到好处，或者要让某个不付费者不消费某物品是困难的，或者即使能够做到也会成本昂贵。

从非竞争性和非排他性两个角度对公共产品进行定义虽然表明了公共产品的本质特征，但并非完美。这里还需要有几个方面需要澄清：公共产品和私人产品区分并不是固定不变的，受技术和预算等因素的影响，两者可以发生转变；公共产品还具有非中性，即公共产品可能使有的主体受益，有的主体受损，同时每个人受益或受损的程度还不同；公共产品并非完全由国家提供，个人、组织、企业等都是公共产品的提供者；代际性是当代人考虑公共产品的重要因素，公共产品对后代人的影响越来越重要；公共产品分层次，根据其受益范围的不同，公共产品可以分为集体公共产品、地方公共产品、国家公共产品、区域公共产品和全球公共产品。

20世纪60年代，学者将公共产品概念引入国际关系领域，成为国际关系领域的重要概念。奥尔森在1971年最早提出了“国际公共产品(intemational public goods)”这个概念，他从国际公共产品的角度分析了提高国际合作激励的问题。金德尔伯格从国际经济体系稳定运行需要国家承担“公共成本”的角度给予了论述。金德尔伯格认为国际领域的公共产品分三大类：自由开放的贸易制度；稳定的国际货币；国际安全。托德·桑德勒(Todd Sandier)讨论了国际和全球层次上的公共产品问题。其实，国际公共产品和全球公共产品所需要解决的都是跨越国界的公共产品提供问题，二者没有太大区别。

从地理意义上讲，国际扩展到所有国家，即成为全球，因为全球有民族国家组成，全球公共产品也是跨越国界的、体现国家间关系的公共产品。但是，全球与国际又有差别，国际强调的核心和主体是民族国家，主要反映民族国家之间的关系；全球除了强调民族国家的核心作用外，也强调全球范围内的合作和共同发展问题，或者说，他更强调全球范围内的一体化和整体性。所以，本文采用公共产品这个概念，目的就是要将各个层面都包含在内。但不论国际公共产品还是全球公共产品，民族国家之间的共同行动与合作一致都是其提供的最主要手段。

而给公共产品下一个比较全面的定义的是考尔等人，他们从三个方面概括了公共产品涵盖的内容：从受益范围来看，从国家角度，不仅仅只包含一个国家团体；从成员角度来看，扩展到几个甚至全部人群；从代际来看，既包括当代，也包括未来数代。他们最后总结出较为精确的定义：“全球公共产品是其收益扩展到所有国家、人民和时代的产品。”

东亚公共产品供应模式分析

全球公共产品产生的根本动因是全球化的发展，全球化的发展需要各种资源全球配置，这就需要类似于国内公共产品的公共需求，但国际社会是个无政府社会，无法提供类似国内公共产品的全球公共需求，因此，全球公共产品的提供就得需要一个类似全球政府的霸权国或国家间合作组织来提供。这两种方式在国际关系理论中有过充分论述，一个是现实主义中的霸权理论，主要代表人物罗伯特，吉尔平(Robert Gilpin)，他认为公共产品是由霸权国提供；另一个就是新自由主义理论，主要代表是罗伯特·Q·基欧汉(Robert O.Keohane)和约瑟夫·S·奈(Joseph S.Nye)，他们认为霸权国家衰落后，通过主要大国之间的合作也能提供全球公共产品，这种国际合作进一步延伸，我们可以看出，国际社会个人、非政府组织、跨国公司等实体都可以提供全球公共产品。这就为东亚公共产品供应模式提供了模型。

首先，霸权国提供模式。霸权国家是指在政治、军事和经济上具有压倒性优势的国家，霸权国家具有支付公共产品成本的能力。霸权国家不是民选的产物，是凭自己的实力来建立国家社会体制。只有霸权国家才能建立起全球公共产品。“霸权国或领导者有责任保证提供稳定的货币和开放贸易制度下的种种公共产品。”为什么霸权国家愿意提供全球公共产品呢?新现实主义理论给出了答案。在新现实主义看来，国家间的相对获益是国际社会无政府状态下国家追求的主要目标之一。霸权国家支付的成本是提供公共产品和容忍“搭便车”，而其收益是取得其他国家对他所建立的国际秩序的认同。霸权秩序又可以给霸权国家本身带来大量政治、军事和经济收益，这种收益远远多于霸权国家从经济收益剩余中提出部分作为公共产品的成本。正如吉尔平所说：“同罗马治下的和平一样，英国治下的和平与美国治下的和平确保了一种相对和平与安全的国际体系；大英帝国和美国创造并确保了自由国际经济秩序的规则。”

从霸权国家提供公共产品角度来分析东亚公共产品的提供，我们可以看出，二战以来，即使冷战结束以后，东亚地区一体化进程加快，美国依然是东亚地区主要公共产品的提供者，东亚公共产品的其它提供模式只是弥补美国提供的不足。从全球公共产品对东亚地区的辐射来看，全球主要的经济政治类的公共产品依然主导着东亚地区的政治经济发展，比如世界贸易组织，世界银行，国际货币基金组织，联合国及其附属机构等都对东亚区域经济和政治上的公共产品起主导或引导作用。从东亚地区层面来看，东亚地区的安全由美国所主导，美国通过盟国体系建构了对整个亚太地区安全的围堵和控制，这些错综复杂的军事同盟、条约和协议等为美国主导东亚地区安全提供了制度上的保证。

其次，国家间合作提供模式。这个合作模式主要来自国际关系中的新自由主义理论。基欧汉和约瑟夫·奈二人在20世纪70年代合著的《权力与相互依赖》一书提出了复合相互依赖

的政治现实中国际机制对管理国际相互依赖所具有的独特作用，为国际合作和国际机制的进一步发展奠定了基础。随后1984年基欧汉在《霸权之后》一书对霸权稳定论进行了批判和修正，发展出一套系统的国际机制理论来论证霸权之后国家间还能继续合作的问题。所谓国际机制，就是指在国际关系议题领域中所形成的一系列或明或暗的原则、规范、规则和决策程序。

新自由主义认为，在一个以利己主义为行为原则的个体所组成的世界中，其决策往往导致集体利益的受损，或者即使它们之间存在共同的利益，往往也难以采取有效的集体行动，去维护和实现这类公共利益，这类行为的综合就是个体理性导致集体的非理性。为了克服国际市场失灵，霸权国提供公共产品领导其他个体来实现公共利益是一条很好的途径。而霸权国实现这个领导的途径就是国际机制。霸权国通过创立国际机制来保持自己的霸权地位。各种国际机制的功能就在于汇集各国政府的行为预期，提供信息沟通的渠道，改善信息的质量和减少信息的不对性，降低交易成本，赋予行动和政策的合法性，改变行为者的利益偏好，协调和调整各国政府的政策行为，减少不确定性因素。

但霸权国衰落后，这些国际机制是否也随之衰落呢?在新自由主义看来，霸权的衰落并不必然意味着既有的在霸权国家领导下创立的机制也会相应的发生衰落。国际机制已经具有自己的独立性，这种独立性使国际机制具有了惯性，也使他们在霸权之后仍能在世界合作中起着独立的作用。因此，国际机制的维持和建设就成为霸权之后国际合作能否维持的关键因素。这里存在两种观点，一种认为国际机制的功能是公共产品，一种认为东亚的制度化建设能够为参与各国创造公共产品。这种对公共产品理解上的差异来自对“共同的需求和共同的利益”的不同认识，本文采用后一种观点，认为制度和制度化建设本身就是提供公共产品。

目前，东亚地区通过合作生产公共产品的模式主要是国家间合作，而不是整个东亚地区合作，能覆盖整个东亚地区的公共产品非常少。冷战以来一直到现在，通过东亚地区国家间合作创设的公共产品只有2005年创立的东亚峰会，其范围还被扩大，象征意义大于实质意义。东盟与中日韩共同创立的10+3勉强算得上基本覆盖东亚地区的区域陸公共产品，但还是没有完全覆盖整个区域。再有就是亚欧会议。这个能勉强算得上是整个东亚都出席的会议了。

与辐射整个东亚地区的公共产品相比，东亚地区国家间次区域合作却如雨后春笋，蓬勃发展。与冷战期间相比，这类公共产品在冷战后成倍增长。主要集中在经济上，而政治和安全类有所增长，其他领域的相对来说较少。这与冷战后全球化的加速和区域一体化的快速发展密不可分。在经济上有东盟自由贸易区，大湄公河区域合作。环日本海合作，图们江开发，东盟南部成长三角合作，2005年中国一东盟自由贸易区(10+1)等。在政治安全上的有东盟(ASEAN)，东盟地区论坛(AFR)，亚洲合作对话(ACD)，亚欧会议(ASEN)，东北亚合作对话等。除此以外，第二轨道外交也是一种重要的公共产品，比如亚太安全合作理事会等。

最后，通过个人、组织、团体或公司提供公共产品的模式。依据新自由主义国际合作创设和维护国际公共产品的理论，我们可以发现，在国家和个人层面上也可以创设国际机制。在现实国际社会中，个人、组织、团体或公司都可以提供国际公共产品。比如非政府组织，ISO9000认证体系，跨国公司等等都是成功的案例。但在东亚地区这类的公共产品却很少，这主要是东亚地区合作进程比较晚，制度化程度低，国家间各种矛盾比较多等诸多原因使然。

东亚公共产品供应中的问题

随着冷战的结束，东亚地区作为全球最具活力的三大经济区域之一逐步释放出自己蕴含的能量。在经济全球化和区域经济一体化迅速发展的大背景下，东亚地区经济和政治安全合作呈现出多姿多彩，蓬勃向上的趋势。但不可避免的是，东亚地区公共产品供应模式中存在着诸多问题，需要认真分析与解读，为东亚地区各国间合作的深化和一体化或共同体的建设提供借鉴。

1东亚公共产品私有化严重

东亚公共产品主要来自霸权提供模式。所谓私有化就是把公共的物品变为个人私有或私用，服务于私人的目的。这里的国际公共产品私有化是借用这一现象，意指美国为了自己的一国之私，把原本服务于整个国际或区域的公共产品变为了美国从国际社会牟取私利的工具。最早从理论上论证国际公共产品被霸权国私有化的是金德尔伯格。他论证到，霸权几乎必然存在剥削，并强调责任可能会退化为剥削，剥削的实质就是运用权力比不用权力会产生更加有力的结果。对此进一步论述的苏珊。斯特兰奇(Susan Strange)也认为，自20世纪70年代以来，美国的单边主义和把国内和国际负担转嫁给其他国家的做法日益明显，这使得它不能再像布雷顿森林体系时期那样提供一个稳定的世界货币。

美国冷战期间建立的公共产品对东亚部分国家发挥了作用。冷战结束后。东西方去意识形态化，发展经济，扩大合作与交流成为主流，美国在冷战期间为维护霸权体系建立起来的诸多西方公共产品推广到了全球，东亚地区也不例外。东亚地区在这些霸权体系建立起来的公共产品基础上发展了自身，这些公共产品促进了东亚地区经济的发展和国际形势的稳定，但这些建立在美国霸权基础上的公共产品也成为美国在东亚地区谋取霸权利益的战略工具。这种私有化现象随着冷战结束，东亚一体化逐步加深而得到强化。最典型的案例就是1997年的亚洲金融危机。危机期间，美国不但不发挥金融稳定器的作用，反而用手中掌握的公共产品，比如国际货币基金组织等要挟东亚国家按着美国的意图进行国内改革，以实现美国的利益。在安全上，美国以美日和美韩同盟主导了东亚地区的安全局势，针对任何挑战这种安全体系的行为严加防范。这表现在冷战结束后，美国利用手中公共产品全方位围堵中国，防范中国在安全和政治上对其挑战，在经济上阻挠与中国有关的国际经济组织的发展，力图架空中国在其中的作用，防止中国对美国东亚经济霸权构成挑战。比如暗中阻挠东亚峰会，阻挠不成又扩大其范围。力图架空中国作用，利用现有的双边或多边组织收编或抗御项应东亚一体化进程的新国际组织、会议、机构等，这些行为都是公共产品私有化的表现形式。

2东亚公共产品供应严重不足

东亚公共产品供应不足原因是多方面的，这里既有来自霸权供应模式导致的不足，也有东亚地区本身制度程度低，无法适应东亚地区快速发展的原因。

首先分析霸权提供模式造成的东亚公共产品不足。奥尔森在论述霸权国与公共产品关系时指出：“霸权国提供国际公共产品的动机会随着它在世界经济中重要性相对减少而减弱。在美国，当美国经济在世界经济中所占的比重逐渐相对减少时，保护主义思潮就会引人目的卷土重来，美国提供对外援助的意愿也就日益减少。”从这个角度看，新兴工业国和新的制成品出口国的崛起导致了美国频繁使用保护主义政策，这种情况始于20世纪70年代中期新保守主义的出现以及向更加强调经济区域主义的转变。这种随着实力的衰落而减少对多边主义的支

持而转向区域主义本身就是霸权丧失的体现，随着新兴工业国的崛起而引起的保护主义也存在同样的结果。这是霸权导致公共产品供应不足的根本原因。

霸权国家提供模式还表明，霸权国家所确定的国际秩序是以国际公共产品的提供为物质基础。国际公共产品的供应充足与否，并不取决于国际社会的消费者，而是以是否满足霸权国家的自我利益最大化为标准的。从上面公共产品模式分析中我们可以看出，美国在东亚地区着力建设和维持的公共产品都集中在经济安全政治领域，对美国霸权有着至关重要作用。

其次，东亚地区自身公共产品供应不足。这主要是由东亚地区制度化程度低，国家之间历史和现实矛盾多，相互不信任猜疑等因素造成的。我们从上面给出的模式来看，在内容上，东亚地区国家间合作目前主要集中在经济上，间有经济政治安全混合型。即使这样，这些经济和混合型的公共产品也远远赶不上东亚一体化发展的速度，而单独的安全、社会、文化、环保、气候等合作就更凤毛麟角。根据联合国秘书长题为《执行联合国千年宣言的进行图》报告，在全球公共领域，需要集中提供十类公共产品：基本人权、对国家主权的尊重、全球公共卫生、全球安全、全球和平、跨国界的通信与运输体系、协调跨国界的制度基础设施、知识的集中管理、全球公地的集中管理、多边谈判国际论坛的有效性。从覆盖面上来看，目前能全部或基本覆盖的公共产品也就是刚刚起步的东亚峰会，还扩大了范围。实质意义大一些的10+3现在也是步幅维艰，其它都是次区域的公共产品，况且还是发展参差不齐。

从供应者角度来看，主要提供者还是美国。美国主导着东亚的经济与安全，为了维护其主导地位而在东亚建立起了“轮轴一辐条体系”，在这个体系中，美国是中心，东亚国家是辐条，东亚各国之间的横向联系不够，许多问题实际上要经过华盛顿而不是两个首都之间直接联系。美国是东亚地区的“域外霸权”，即“外来的支配力量”。而联系轮轴和辐条关系的就是美国建立起来的各种公共产品，这些公共产品才是东亚地区的主导公共产品。与此同时，东亚也出现了地区主义勃兴的趋势，其核心目标就是在东亚地区内建立一个比较完整的制度网络，以此来管理域内国家间的关系，扩大协调与合作，形成利益共同体，增强自主性，这种制度网络与欧洲相比，仍显得稚嫩。而其它供应者，比如个人、组织、跨国公司等就显得更加稀缺。可见东亚地区自身在公共产品供应方面存在严重不足。

3国际公共产品难以反映当前东亚体系力量对比的变化

目前东亚地区国家大部分都是新兴工业化国家，其经济实力不断增长，但东亚地区的公共产品供应并没有反映这种实力的变化。东亚地区的主要经济和安全类公共产品供应者都是美国及其盟国，话语权掌握在它们手中，它们利用手中的公共产品来攫取东亚新兴国家的财富，主导该地区的安全。这种不对称的公共产品占有和维护严重损害了东亚地区各国的国家利益，削弱了他们推动东亚一体化的意愿和决心。

中国在东亚公共产品供应中的路径选择

中国是一个地区性大国，与20多个国家毗邻而居，因而中国有着很强的地区观念。长期以来，中国的区域观追求的是周边稳定，有一个和平与和谐的共处环境，这在当今中国的和平发展总体战略中体现尤为明显。实行改革开放以来，中国一直把努力改善与邻国关系作为对外战略重点之一，对涉及东亚地区的各个层面的公共产品表现出开放的态度。冷战结束后，中国的国际环境发生了重大转变，在东亚地区长期形成的与邻国的对立、对抗关系获得消解。同时，中国国力不断增强，国际地位不断提高。中国取得了自主思考、设计和运作地区关系与环境的能力，这为中国更为积极地参与和创设公共产品创造了条件。具体来说，中国目前作为一个地区强国，应当采取以下路径来创设和参与东亚地区公共产品的供应。

第一，中国应以供应东亚区域性公共产品为目前核心工作，这是构建全球性公共产品的基础。也是走向全球的跳板。在全球化面临诸多问题的情况下，区域化作为一种全球性的发展趋势越来越呈现出其时代的合理陸。对此，樊勇明提出了区域性公共产品概念，并对其特点给出了阐述。他认为，区域性国际公共产品有地域限制，其成本通过协商来分摊，从而能够比较有效地防止和排除该产品被私有化；区域化国际公共产品的涵盖范围较小，各国从中得到的收益和必须付出的成本比较清晰，从而避免全球性国际公共产品中普遍存在的“免费搭车”现象；区域性公共产品能够直接地反映本地区不同类型国家的需求，从而使其机制和制度更切合该地区稳定和发展的需要，更有针对性。

目前，中国在这方面有了诸多成就，但对本地区需求和中国的地位来讲，还远远不够，还需要构建中国参与或主导的各个层面的公共产品。从东亚公共产品的内容角度来看，要以10+3为主渠道，推进东亚各国在政治与安全领域、经济与金融领域，能源、环保、气候与可持续发展领域，社会文化与发展领域，知识产权与《权领域的功能性合作，创设更多这些领域的公共产品，以适应东亚地区快速一体化的趋势。这期间要先经济后政治，再推及社会文化等其他领域。在今后一个时期，东亚区域合作的重点应当放在改善地区经济发展的基础设施硬件与软件建设，发展与地区生产网络相适应的地区基础设施网络和服务网络建设上。

从提供者来看，目前，中国是东亚地区公共产品供应一个举足轻重的参与者。中国真正要做的是促进东亚的地区合作进程，这关系到中国的核心国家利益。最终目标是要建设一个类似东亚共同体的组织，但这个共同体不是超地区组织，对地区事务进行管理，而是在于建立一种新的地区秩序，这种秩序是建立在所有地区成员拥有共同或者共同享有利益的基础之上的。因此，这种公共产品的建设是一个循序渐进的过程，谋求的是稳定和良好的地区关系，有利于其可持续发展的地区合作机制，而不是谋求地区霸权或支配地位。要认识到东亚公共产品的主要供应者和维持者还是美国。此外，我们要注重从国内个人、组织、公司等主体对东亚地区公共产品供应，尤其是非政府组织的建设。

第二，中国向东亚地区供应公共产品的过程要与中国国內制度化建设步调相一致。这里面有两层含义，一个是只有中国国内公共产品非常完善，在此基础上国家实力不断增长，这样才能有能力有意愿向东亚地区供应公共产品。一个是中国国内的公共产品建设要具有外在性，要在与外部互动中塑造适合内外的公共产品，要把东亚公共产品的供应纳入到国家公共产品建设的范畴中。这里我们要一方面利用国内资源促进东亚公共产品的创建和维护，塑造一个好的国际环境；另一方面，我们也要用东亚的公共产品推动国内的改革开放，成为中国内部变化的一个重要动力源。

第三，要把中国提供与霸权主导性公共产品充分利用结合起来，发挥其最大作用，抑制其缺陷。目前，在某种程度上，中国还是这个世界体系的受益者，过多对抗这个体系反而伤及自身，在以美国为首的西方国家主导的公共产品中，中国要充分利用这些公共产品的“搭便车”特性，发挥其积极作用，抑制其对中国的消极作用。中国目前是全球大国，但不是强国，更不是秩序的主导者，话语权的主导者，这就需要中国在这个过程中，吸取这些公共产品的精华，逐步介入到秩序和话语权的制定中去，而不是推翻重来。

第四，创设和参与东亚公共产品要遵循稳健、务实、循序渐进、平等开放的原则。加大东亚公共产品的创设要遵循一定的原则，要稳健、有选择地推进东亚区域公共产品创设和参与。比如推动建立双边和区域的自由贸易区，参与和组织区域合作组织或机制等。要倡导平等、协商、合作和共同发展的原则创设和参与东亚区域公共产品的供应。例如，中国提出以对话、协商、合作为理念的“新安全观”，提出“以邻为伴、与邻为善”，“睦邻、安邻、富邻”的政策，对推动东亚地区新秩序和新制度的建立，推动地区和谐建设都具有重大意义，也丰富了公共产品供应的途径。

收稿日期：2009年4月