我国地方公共物品有效供给的改革思路

刘志琳　金明玉

目前，我国地方公共物品供给领域中供给过剩和不足并存的失衡现状，已经影响到各地方辖区居民在生活和生产上对公共物品的需要。要有效解决这一问题，必须进行制度改革和地方公共物品供给模式的探索。

一、完善现行分税制

(一)明确中央与地方政府职责分工

由于特定的受益范围的不同，公共物品具有不同层次的地方性。因此，应根据公共物品的公共性程度和规模经济的大小，明确各类公共物品提供的产权划分，从而确定中央政府和地方政府的事权和财权划分，完善公共物品的提供机制。在进一步细化政府间事权划分过程中，可把外溢性相对弱的公共物品划归本级政府，把外溢性较强的公共物品供给划归多级政府共同负担或上级政府向下转移支付资金来解决，同时细分事权。要充分考虑地方人口规模、人口结构和中央政府政策导向。

相对其他国家，中国已将更大比重的事权(支出责任)转移至基层级政府。在省以下政府事权划分格局中，县乡两级政府承担了大部分地方公共物品供应职能，其中压力最大的两项公共支出是义务教育和社会保障。重新调整支出划分有必要减少各级政府在提供公共服务中的职能，集中提供公共物品。在调整政府间事权划分结构中，可考虑把义务教育和社会保障转为由省级政府和县级政府共同承担。

(二)完善转移支付制度

进一步完善一般性转移支付，不断改进转移支付的计算方法，如科学测算标准收入和支出，增强其科学性、合理性；要将税收返还、定额补助等逐步纳入到规范的一般性转移支付当中，使其真正具有均等化的功能：要控制专项拨款的规模和范围，对专项拨款进行合理分类，取消属于地方事权的专项拨款，优化结构，确保重点，将专项拨款用于国家重点支持和必保的项目：规范专项拨款的分配和程序，逐步采用因素法核定大部分专项拨款，专项拨款项目和金额的确定要透明、公开、公正、公平，提高专项拨款资金的使用效率。均等化转移支付的对象应明确规定为县级辖区，至少应主要针对县级辖区，尤其是贫困县。

转移支付涉及地方公共服务均等化、社会进步、经济发展，而健全的法规体系是规范转移支付制度的有力保证。无论是联邦制度国家还是单一制国家，政府间的财权与事权、财政分配关系、转移支付的目标和运作方式等，都具有明确的法律依据。如美国的《联邦宪法》，德国的《联邦基本法》、《联邦空间布局法》和日本的《地方预算法》等都规定了“各地区的发展和公民生存条件趋于一致”，把各地区政府公共服务均等化定为财政转移支付的最终目标。中国还没有一部中央转移支付的法律法规体系，如《政府转移支付法》等，对转移支付制度的内容、程度形式、依据、用途和监督等以立法形式进行监督还是一个空白，这样就很难确保转移支付的顺利运行。因此，应该在中央和省两级财政充实转移支付管理机构，并制定比较完整的有关转移支付的法律法规。只有这样才能增加转移支付制度的透明度，使财政资金发挥最大的效益。

二、规范地方政府行为。建立起地方政府内部的自我约束机制

(一)建立地方政府内部的自我约束机制

首先要建立行政官员考核机制及干部任免机制。地方公共物品供给中凸显的种种怪现象，除了涉及社会公众监督的机制不健全外，与行政官员绩效的考核标准和方式也有很大关系。因为考核标准和方式对地方政府尤其是决策层的负责人来说是非常重要的，这决定着对他们的评价和奖罚，在很大程度上可以说，考核机制对地方政府的经济行为起着导向功能。对地方政府来说，除了地方利益外，还有地方政府的自身利益或政府财政决策人的利益。地方政府由地方干部组成，是经济工作的行为主体，他们有其自身的利益，是利益主体。这种个人利益对地方政府的公共资源配置起着重要的作用。另外，还有地方干部的任免问题。目前，我国地方政府的干部任免基本上由上级决定，同样也是上级来约束地方政府行为，非政府组织对地方政府行为的约束和监督较弱。因此。形成对政治权力运作的根本约束限制机制及其相关的政治制度与程序，是确保财政运作符合市场根本要求的关键所在。另外，对决策人员的资格也要进行严格审查。他们既要有较高的预测、决策水平。也要受到责任与风险的约束，要从制度上把决策人员的责权利结合起来。

(二)优化地方财政支出结构

在以上制度进一步得到完善的同时，只有按照公共财政的公共性、非盈利性、法制性特征要求，优化地方财政支出，才能使地方政府有效提供地方公共物品。

按照“公共性”的要求，地方财政就要有所为有所不为。与“生产建设财政”不同，公共财政是以满足社会公共需要为口径界定的。凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，财政就不去介入：凡属于或可以纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须涉足。按照“非盈利性”的要求，地方政府就不能与民争利。作为社会管理者，政府的职责只能是通过满足社会公共需要的活动，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。因此，财政收入的取得，要建立在为满足社会公共需要而筹措资金的基础上；财政支出的安排。要始终以满足社会公共需要为宗旨。至于“法制化”，也就是地方财政收支的规范性。

地方各级政府认真履行公共服务职能，为社会优质高效地提供公共物品和公共服务，就必须加大公共服务投入。为此。必须改革公共财政支出结构，大力压缩非公共性的财政支出，并严格设定公共物品的供给范围和投入数量，避免资金用于搞超出实际的形象工程，同时，加强对地方执行情况的监督。应该根据轻重缓急来安排财政资金的使用，将有限的资金投入到社会所必须的公共物品生产和公共服务的提供上。如社会公益事业、基础设施和生态环境的投资、农业、教育、卫生和社会保障领域。

三、构建多元化的地方公共物品供给模式

“科斯的灯塔”表明，一向认为必须由政府经营的公共物品也可以由私人提供和经营。私人不仅可以供给公共物品，而且更有效率，从而反驳了公共物品只能由政府垄断供给的传统经济学观点。(史蒂文斯，1999)。森(Sen，1974)则从理论上说明利他主义道德观可以通过合作行为摆脱囚徒困境。威斯布罗德fWeisbrod，19861以英国16世纪私人自愿组织的慈善机构提供了广泛的公共物品之实例说明利他主义由来已久。这些理论都向人们展示：公共物品供给领域已经在使打破政府单一的供给模式成为可能。

(一)市场和第三部门正成为地方公共物品的有力供给者

在工业化国家，公共服务的市场化已经是普遍开花。如英美两国公共

服务的合同出租较为普遍。1992年美国由于政府采购的开支占财政开支的1／6，达2100亿美元。环保署、宇航局几乎把所有的工作都交承包商来完成。据1996年的资料，美国地方政府(特别是市政府)把能够承包出去的公共服务(约100多种)全部进行合同出租。英国自1980年通过《地方政府计划和土地法案》、《地方政府法案》等法律，1988年实施《下一步行动计划》，经过1993年英国政府名为“市场检验”的改革之后，英国引入市场竞争机制的公共服务项目达15亿英镑。

美国的大多数公共物品都委托给私人企业来供给，只有义务教育和道路建设(非收费路)仍然由地方政府供给，其投入占地方政府预算的一半以上。

我国地方公共物品领域也不乏私人供给的案例。特别是近几年随着我国民营经济的发展和民营企业的壮大，掀起了一股公用事业民营化的浪潮，为我们展示了公共物品私人供给的广阔前景。如第一个利用外资在基础设施领域推行BOT投资方式的是深圳沙角B电厂。第一个利用民营资本在基础设施建设领域推行BOT投资方式的是泉州刺桐大桥项目。

20世纪80年代以来，在全球政府改革的大背景下，第三部门在公共物品供给中发挥着越来越大的作用。非赢利组织在公益性事业、社区服务等方面有效克服了政府操作的低效率、官僚主义的弊端。

(二)地方政府为主导的三位一体供给模式

国内外地方公共物品供给领域的供给主体多元化的例子向我们证明可以打破完全由政府提供的单一的供给模式。但由于“市场失灵”、“政府失灵”和第三部门自身管理缺陷的存在，地方公共物品不能依赖任何一种单一的供给模式。

在我国当前的财政体制下，实行地方政府为主导的三位一体的供给模式，可以使地方公共物品得到有效供给。这样，既能改变地方政府因财政困难而使地方公共物品供给不足的现状，又可以通过引入竞争机制进而提高地方公共部门的供给效率。这种地方政府主导的模式，是以地方政府为主体，市场和第三部门辅助参与的合作竞争的协调供给模式。“主导”二字就明确界定了地方政府的责任，地方政府仍然要发挥其在地方公共物品供给中的重要作用。只不过这时发挥作用的领域、范围和方式都发生了变化。供给方式可以市场化，不等于说政府就可以撒手不管，无论什么时候，市场与第三部门有不愿为或不能为之事，依然是地方政府不可推卸的职责。

在这种模式下，三个供给主体有效发挥的作用空间，要受到地方公共物品的不同特征限制。三者只有在其边界内行事，才能使各自在公共领域发挥最大效用。因此，应以地方公共物品的不同特征来划分三者的作用空间。如：地方政府适合于最基本的地方纯公共物品的供给，因为这类公共物品有完全的非排他性和非竞争性。如基础教育、卫生防疫以及地方法规等地方公共物品等。如果地方政府过多介入地方准公共物品的供给，就会使地方政府因财力的限制而使地方纯公共物品提供不足。作为“利益人”的市场就可介入具有一定竞争性或一定排他性的地方准公共物品的供给，如一些收费公路等。私人企业的资金投入地方纯公共物品的话，这些领域的“搭便车”行为，会导致私人企业入不敷出，难以持续经营。而“第三部门”只是弥补“市场失灵”和“政府失灵”的供给主体，其适合于小型、分散的、接近基层的公共物品和公共服务供给。

要使这种模式能够有效发挥作用，必须要做到以下几点：

首先，地方政府必须能够提供一个使私人有效介入供给的制度环境。唯有政府树立良好的信誉，才能激发私人介入地方公共物品供给的积极性，从而使地方公共物品供给多样化、质量提高。

其次，只有通过打破垄断，引进竞争机制，才能改进供给效率。否则，如果私人也是垄断供给，同样也会出现低效率现象。因此，这就需要政府基于主导者和所有者的地位，进行恰当的政府管制，这才能在一定程度上实现公平、公正与效率的有机结合。

最后，要防止政府过度的行政干预。如我国的“第三部门”目前还是依附于政府，并不是真正意义上的“第三部门”，各种行动都受到政府过多的干预，不能独立地参与经济生活，这使其在地方公共物品供给的作用大大折扣。只有政府以经济规律行事。避免过度行政干预，才能使地方公共物品供给效率提高。