关于基本公共服务均等化若干问题的思考

包满达

近年来，内蒙古经济社会持续保持了“快速健康协调”发展的良好态势，在经济快速发展的同时，各项社会事业取得了令人振奋和鼓舞的进步。正如自治区党委所做的判断。新的时期，内蒙古已经站到了新的历史起点上。但是。这一新起点与科学发展观的新要求和高标准相比，还存在许多需要进一步完善和解决的问题，特别是基本公共服务非均等化问题还比较突出，地区间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等方面的差距在逐步拉大，已成为社会公平、公正的焦点问题之一。

一、内蒙古基本公共服务现状

基本公共服务是政府为保障公民的基本生存权和发展权，按照“基本、平等、普遍、均衡”的要求，在一定的经济发展基础之上，为全体公民提供的最基本的公共物品和社会服务。基本公共服务是政府的基本责任，是公民的基本权利，它体现了发展的社会属性。

近年来，我区以基本公共服务均等化为目标，积极调整财政支出结构，把更多财政资金投向公共服务领域，向相对落后地区、农村牧区和低收入人群倾斜，公共服务领域的投入不断增加。2007年全区地方财政支出中用于基本公共服务主要领域科技、教育、卫生、文化支出的比重为21.5％，比2001年提高了3个百分点。自治区财政财力性转移支付由2005年的152.48亿元增加到2007年的300.11亿元，年均增长40.3％，极大地改善了农村牧区、相对落后地区社会事业发展滞后的状况，全区基本公共服务的整体水平不断提高。

一是通过组织实施一系列教育建设工程，教育整体水平得到全面提升

2006年全面完成了普及九年义务教育的历史性任务，并且提前4年顺利通过国家“两基”达标验收，成为西部地区率先实现“两基”目标的省区之一，基础教育实现了新跨越，初中升学率由2001年的59.91％提高到2007年的87.3％。

二是农村牧区医疗体系基本建成，卫生服务能力显著提高

2000-2007年，全区每千人拥有卫生机构床位数由2.28张提高到3.08张，卫生技术人员数由100688人增加到105790人，婴儿死亡率由21.03‰下降到18.75％。

三是文化事业面貌明显改善

新建了内蒙古博物馆和乌兰恰特大剧院，盟市也建设了一批文化场馆，旗县文化馆、图书馆和苏木乡镇综合文化站建设进一步加快。2000-2007年，全区公共图书馆和流通人次分别由107个和270万人增加到113个和318万人。广播电视事业发展步伐不断加快，广播和电视覆盖率分别由88％和84％提高到93％和91％。

四是就业再就业形势基本稳定，社会保障进一步完善

2000－2007年，全区城镇和乡村就业人员分别由430万人和631万人增加到443万人和698万人。2008年1～11月，我区就业再就业情况保持良好，城镇新增就业23.65万人，完成全区年度计划的118.25％，超额完成全年目标任务。2000～2007年，全区参加基本养老保险、基本医疗保险和失业保险人数分别由290.6万人、179.6万人和217.7万人增加到371万人、353万人和224万人。

二、当前公共服务存在的突出问题

虽然我区的公共服务水平取得显著的提高，但与先进地区相比。与群众对公共服务的消费需求相比，还存在一些亟需解决的突出问题，概括起来主要表现为“三个不协调”和“三个不平衡”。

三个不协调，一是公共服务水平与经济发展不协调。一些地区“重经济、轻社会”发展思路还没有根本消除，政府的人、财、物等社会资源支持公共服务的力度仍需加大。二是公共服务和产品的供给。特别是优质资源供给与城乡居民日益增长的多样化需求不协调。由于历史欠账，经济实力不强，投入不足的问题还没有根本缓解，目前我区向社会提供公共产品和服务的数量、质量仍难以满足人民群众日益增长的提高自身文化和健康素质。改善生活质量的需求，上学难、看病难、就业压力大、收入水平低等与群众利益密切相关的问题还没有很好地改善。三是公共服务管理体制与公共服务需求不协调。政府对基本公共服务和非基本公共服务管理混同，对非基本公共服务的投入挤占了对基本公共服务的投入。“缺位”和“越位”问题并存，一方面公益性社会事业投入不足，另一方面经营性社会产业发展制约过多，社会事业的发展活力难以有效释放。

三个不平衡，一是基本公共服务在地区之间不平衡。尽管公共服务网络区域间结构大致相同，但受自然、历史、思想观念、经济实力等因素的影响，区域间公共资源配置的水平及服务能力存在较大差距。全区千人床位数最高地区包头市为4.59张，最低地区乌兰察布市为1.85张：博物馆数最高地区为11个，兴安盟为1个。二是基本公共服务在城乡之间不平衡。政府在公共产品供给方面实行城乡有别的二元体制，在相当长的时间内处于重城市、轻农村的状态，从而导致城乡公共产品供给的严重失衡。以医疗卫生资源为例，2007年通辽市农村牧区卫生机构数仅为城市的35.2％。一些边远、欠发达、人口密度小的农村牧区。由于公共产品供给成本较高，更加大了公共服务供给的难度。三是内部结构不平衡。从发展整体水平看，教育、卫生、计生等事业的服务网络较为完整，基础设施条件相对较好，而文化、就业及社会保障等行业还相对滞后。

三、推进基本公共服务均等化的对策措施

(一)健全多层次、全覆盖的社会保障体系

一是建立统筹城乡的就业制度。完善城乡统筹的就业政策体系，建立城乡统一的人力资源市场，健全劳动力就业服务平台，畅通城乡劳动力就业渠道，促使城乡劳动力充分、平等就业。要完善面向所有群众就业援助制度，重点做好“4050”再就业困难群体的帮扶，运用公共财力创造或购买就业项目和岗位。要加强就业政策与保障政策联动，促进有劳动能力的低保人员积极就业。确保有就业愿望和能力的“零就业家庭”至少有一人就业。要健全面向全体劳动者的职业教育培训制度，加强农村牧区富余劳动力转移就业培训，落实被征地农民免费培训政策。逐步实施务工人员培训补贴政策。要大力推动创业带动就业，落实创业贷款、财政贴息担保制度，不断加大再就业小额贷款的发放力度，使更多劳动者成为创业者。

二是健全社会保险制度。推进城镇职工和城镇居民基本医疗保险制度建设，逐步解决城镇非从业居民的基本医疗保险问题。积极探索建立多种形式的农村牧区养老保险制度，全面建立新型农村牧区合作医疗制度，将灵活就业人员、个体从业人员、被征地农民、农民工等特殊就业人群纳

入社会保险覆盖范围，扩大保险覆盖面。探索适应农民工特点的养老保险办法，扩大农民工基本医疗、工伤保险覆盖面。进一步加强失业、工伤、生育保险制度建设，实现应保尽保。构建社会保障和劳动保障服务平台，推进社会保险经办场所“一站式”服务模式。

三是健全新型社会救助体系。全面推行城乡医疗救助制度，逐步提高医疗救助标准，加大资金投入力度，医疗救助资金地方匹配的数额应不少于国家补助的数额。按1:1的比例进行匹配。完善灾害救助制度，加强动态管理，逐步提高最低救助额。健全社会救助服务网络，搭建慈善救助和信息服务平台，旗县市区建立社会捐助中心，苏木乡镇建立社会捐助站，社区建立社会捐助点。大力发展慈善组织和基金会，加强慈善事业的监督和管理，规范慈善资金的使用。加强对孤寡老人、孤儿、残疾儿童、流浪乞讨人员、精神病人的救助。整合社会资源。加快设施建设，建立以居家供养为基础，以社区福利服务为依托，以社会力量兴办为补充的社会养老服务网络。加快孤、残儿童福利设施建设和救助，推动孤儿家庭寄养，逐步建立家庭寄养经费投入机制。

(二)促进城乡教育事业均衡发展

一是推进义务教育均衡发展。以农村牧区和老少边穷地区为重点，在调整布局、整合资源的基础上，继续增加投入，重点实施寄宿制学校建设和农村牧区初中改造工程，解决布局调整后形成的20万校外学生住宿问题。实施农村牧区标准化学校建设，逐步缩小农村学校与城市学校在物质条件方面的差距，同时，采取教师定期交流、职称评定与农村任教经历挂钩、提高农村教师待遇等方法，实现城乡教师资源的均衡配置，缩小农村学校与城市学校在教学质量方面的差距。

二是加快发展高中阶段教育。建设优质高中，改造薄弱高中，大力加强农村牧区普通高中建设，提高农村牧区普通高中办学水平。加大城市教师支援农村牧区教育的力度，选派优秀教师和优秀高校毕业生到农村牧区支教，全面提升农村牧区高中教育质量。

三是进一步完善教育资助体系。在落实好“两免一补”的基础上，随着经济的发展。不断提高义务教育阶段寄宿制贫困学生的生活补助标准，切实解决好农村牧区上学难、上学贵问题。要严格按国家标准资助困难家庭大中专学生，进一步加强生源地助学贷款贴息工作。确保每个大中专学生不因贫困而失学。

四是切实解决城乡经济困难家庭和进城务工人员子女上学问题，保障其接受平等教育的权利。对进城务工人员随迁子女接受义务教育，要严格按照国家的有关规定简化就学手续，做到“随插随读，随走随转”，不得收取其他费用，对符合条件的学生要纳入教育资助体系。

(三)健全覆盖城乡的公共卫生和基本医疗服务体系

一是加强覆盖城乡的公共卫生体系建设。建立和完善突发公共卫生事件应急指挥、疾病预防控制、卫生监督执法、医疗救治以及妇幼卫生保健五大体系，健全覆盖自治区、盟市、旗县(区)、苏木乡镇、嘎查村(社区)疾病预防控制网络，形成功能完善、反应迅速、运转协调的突发公共卫生事件应急机制，有效预防控制威胁群众健康的传染病、地方病、职业病、慢性非传染性疾病和人畜共患疾病。

二是提升农村牧区卫生服务能力。大力实施农村牧区卫生服务体系建设工程，不断健全旗县、苏木乡镇、嘎查村三级农村牧区卫生服务网络。在旗县建立综合医院、妇幼保健机构、疾病预防控制中心、卫生监督所，以及旗县中蒙医院，并在每个嘎查村建设一所标准卫生室。确保农村牧区居民得到安全、有效、方便、价廉的基本医疗服务。

三是加强农村牧区卫生队伍建设。通过定向招生、定向就业等方式，培养面向农村牧区的实用卫生技术人才，逐步使苏木乡镇卫生院从业人员具备执业医师以上资格，嘎查村卫生室从业人员具备职业助理医师以上资格。制定优惠政策，鼓励和稳定卫生技术人员留在农村牧区。逐步形成城镇支援农村牧区医疗卫生工作的长效机制。

(四)完善惠及全民的公共文化体育服务体系

一是建立和完善公共文化服务设施网络。加强图书馆、文化馆、美术馆、影剧院及妇女儿童活动场所等公共文化基础设施建设，搞好农村牧区两馆一站一室建设，全面实现每个旗县建有文化馆、图书馆，苏木乡镇建有综合文化站，嘎查村建有文化室。实施广播电视村村通、无线覆盖、数字化改造的工程，到2010年全面完成20户以上已通电自然村的通广播电视任务，积极推进自治区广播电视节目和旗县广播电视节目无线覆盖工程。加强农村电影院更新改造，增加固定或流动放映点。

二是广泛开展公益性文化活动。支持乌兰牧骑发展，改造基层乌兰牧骑的排练场所等基础设施，增强公共文化产品的生产供给能力。对老少边穷等地广人稀适宜开展流动服务的地区，为县乡配备流动文化服务车、流动电影放映车。开展集影视放映、文艺演出、图片展览、图书销售和借阅、科技宣传为一体的流动文化服务。

三是建设文化信息平台。实施文化信息资源共享工程，推进文化数字化进程。逐步实现公共文化设施免费开放。依托现代远程教育系统、数字电视和中小学远程教育等网络系统，努力建成基本覆盖城乡的数字文化服务体系，实现基层服务网络的全覆盖。

四是推进群众体育发展。加强城乡体育设施建设，争取使每个苏木乡镇至少有一处田径场、篮球场和健身房，街道办事处建有室内活动室或健身场所，在每个办事处辖区都有体育活动用地。有效利用体育资源，学校、企业、行政事业单位的体育设施，面向社会开放，提高现有体育资源使用效率。努力满足群众健身需求。

(五)推进基本公共服务体制机制创新

一是加快公共服务型政府建设。深化行政管理体制改革，强化政府履行社会管理和公共服务的职能。深化行政审批制度改革，规范行政许可。提高审批效率。深化事业单位改革，对监督管理类、公益类事业单位，强化绩效监管，确保其提供公共服务的能力。推进行业协会改革与发展，加快政府职能向行业协会等民间组织转移的步伐。

二是建立健全公共财政制度。完善自治区、盟市、旗县三级的事权财权划分，合理界定各级政府的基本公共服务支出责任、管理责任和监督责任，调整和理顺各级政府的财政分配关系，优化财政支出结构，确保各级财政支出用于公共服务领域的比例逐年增加。加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，规范专项转移支付，加大对欠发达地区的转移支付力度。

三是创新基本公共服务供给方式。建立政府为主、市场和社会共同参与的多元化供给模式。根据政府在公共服务供给中发挥的不同作用，实现基本公共服务均等化可选择的供给方式有三种。①政府直接生产、提供和监管的模式。②政府利用市场机制供给公共服务的模式，通过特许经营、外包、公私合营等形式，将原由政府承担的部分公共服务职能交由市场主体行使。③政府与社会组织合作提供的模式，通过委托授权、购买服务等方式，赋予社会组织提供公共服务的职能。

四是强化城乡区域协调发展的体制保障。加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，建立城乡统筹的公共服务供给制度。逐步取消农业和非农业户籍性质划分，实行城乡统一的户口登记制度。深化教育、医疗卫生、文化等社会事业体制改革，促进城乡社会事业发展。推进收入分配制度改革，着力低收入群体的收入水平。深化统筹城乡的体制改革，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制。