上海：政府收回高速路

周政华

上海市政府的这一做法，将令国有经济占据主导地位的上海，继续丧失对民营资本的吸引力

作为规划中的国际金融和航运中心，上海市的基础设施建设一向饱受资金短缺之苦，而现在，它却向民营资本关上了大门。

日前，上海市政府已经事实上中止了一项在高速公路建设、运营领域开展长达9年之久的引入民营资本的市场化尝试。随着陈良宇弊案真相的逐步曝光，沪杭高速公路、沪青平高速公路建设运营中所暴露出的政商勾结腐败问题，迫使上海市政府在基础设施建设投融资模式选择上趋于谨慎。

继上海市政府在去年指令国资背景的上海年金中心、上海实业控股有限公司、上海建工集团和上海城建集团接手了上述两条高速公路中的张荣坤和刘根山的全部股份后，最新的市场传闻是，另外两条民营高速公路——莘(庄)奉(贤)金(山)高速和上海郊环北段高速也将被收归国有。国有化的范围，将最终扩大到上海市现有总长为634公里的高速公路网中的全部13条高速公路。

上海市国有资产规划投资委员会常任委员杨建文在接受《中国新闻周刊》采访时证实了这一国有化趋势。他表示，未来上海高速公路、以及规划中耗资近2000亿的轨道交通投资运营，将以国有资本为主。这表明，未来民营资本投资上海基础设施的空间将急剧萎缩。

政府的这一做法，令国有经济占据主导地位的上海，将继续丧失对民营资本的吸引力。《中华工商时报》报道称，截至2007年6月，累计有7000余家浙江民营企业撤离上海，把总部或重要部门迁往杭州、宁波、香港。

被视为中国经济标杆城市的上海，在一些重要经济指标上，正在被国内其他竞争城市所赶超。去年，上海的服务业产值比同样定位金融中心的北京少了1000余亿元，其进出口贸易总额、发明专利量也落后于南方的另一经济重镇——深圳。

财政困难逼出市场化改革

随着周正毅、张荣坤、刘根山的锒铛入狱，目前仍在经营管理上海高速公路的大型民营企业，仅剩下九洲集团和鹏欣集团，他们分别拥有莘奉金高速和上海郊环北段高速的经营权。

此前，民营资本一度建设、运营了上海市近7成的高速公路项目，上海市现有的高速公路网也由此搭建而成。根据上海市公路管理处1999年制定的上海高速公路网规划，到2010年，上海市将形成“1条城市辅助环线＋13条连线”的骨架高速公路网，总长为600～700公里。现在，这一目标已经基本实现。

不到十年，民营资本就从高速公路建设的主力军，成为当下的驱逐对象。这种角色突变，为观察上海民营经济的真实生存状况提供了一个窗口。此间，莘奉金高速公路的建设和运营，既折射了政府对于发展民营经济的摇摆态度，也部分揭示了上海民营经济畸形成长的原因。

莘奉金高速，在上海高速公路网中编号为A4，全长58公里，是上海中心城区通往奉贤、金山新城、闵行工业区、上海化学工业区的主干道，也是连接邻省浙江的主动脉之一。

2000年，莘奉金高速与嘉浏高速、沪青平高速一起被上海市政府列入“投资者招商”名单，这也是上海市首次大规模地向社会资本开放基础设施领域的投资和运营。

“投资者招商”的实质就是BOT模式(建设—运营—移交)。这是一种在外国被广泛应用于基础设施建设的投融资管理模式，其特点是政府将基础设施项目特许授权给社会资本负责设计、融资、建设和运营，在特许期内负责项目并通过收取使用费或服务费，回收成本、偿还债务、赚取合理利润，特许期结束后，将项目所有权无偿移交政府或相关部门。

9年前，上海选择BOT模式修改高速公路，实为政府迫于财政困难的现实选择。当时，国内绝大城市的基础设施建设资金，大都源于以政府信用和财政收入为抵押的银行贷款。

上世纪90年代，上海市政府运用政府举债、土地批租等方式，投入了3650亿修建了杨浦大桥、内环高架、地铁一、二号线等多个重大市政项目。而根据“十五”规划，此间上海市固定资产规模将高达1万亿。如果按照当时的投融资体制，建设资金和管理无法得以满足。BOT模式由此应运而生。

政府防腐上演“国进民退”

据现任上海济邦投资咨询有限公司总经理、熟悉高速公路项目融资的张燎介绍，一条高速公路动辄几十亿元的投资，使得当时很多民营企业望而却步。最后，民营的上海九洲投资有限公司(为九洲集团前身，以下简称九洲公司)，联合铁道部第三工程局、山东省交通工程总公司、民营的上海玖玖房地产发展有限公司，获取了建设经营权，并组建了上海莘奉金高速公路建设发展有限公司，九洲公司掌握了这间公司的实际控制权。

九洲公司1988年成立于浙江嵊州，主要经营业务为房地产开发，地产项目遍及长三角地区。工商注册资料显示，该公司现注册资本金为5亿元，其所有人苏德科在沪苏浙三地人脉深厚，为人低调，绝少接受媒体采访。

2000年，竞标莘奉金高速公路项目时，九洲公司的实际现金流不多，而莘奉金高速的预计投资规模接近17亿元，按照BOT协议的规定，30%需要投资者以资本金形式投入。如此估算，九洲公司尚有不小的资金缺口。

现任上海济邦投资咨询有限公司总经理的张燎在接受《中国新闻周刊》采访时表示，由于高速公路经营风险可控，很多商业银行竞相提供过桥贷款，九洲公司从上海某商业银行获取了3亿元的过桥贷款，充实了资本金。最终，国家开发银行上海分行提供了总额12.4亿元、为期10年的项目贷款。

2002年，莘奉金高速公路建成通车，现日车流量接近2万辆次，日收费超过20万元，属于上海市内收益较好的高速公路。一般而言，一条高速公路日车流量超过1万辆，即可盈利。同一批次试点“投资者招商”的嘉浏高速、沪青平高速的建设经营权也于同年竣工。

由于第一批“投资者招商”试点成功，一些此前持观望态度的民营企业纷纷介入，上海市政府原定2005年完成的7条高速公路招商任务，提前三年完成。

中标的民营企业大都有从事房地产开发的背景。其中相当一部分为日后陈良宇腐败案中所曝光的民企，如周正毅控制的农凯集团，张荣坤拥有的福禧集团，刘根山掌握的茂盛集团——这三家民企拿下了三分之二的上海高速公路BOT项目。

农凯集团拿下了上海东南环高速公路；茂盛集团中标嘉浏高速公路和南环高速公路；福禧集团则乘投资招商市场化改革的东风，以32亿元的价格从上海路桥发展股份有限公司手中，买断了沪杭高速公路上海段30年的经营权，这也是日后上海“社保案”所涉及的最为核心的一块资产；张荣坤2003年又获得嘉金高速公路25年收费经营权，2004年拿下苏嘉杭高速公路有限公司20%的股权和30年收费经营权。

日后周正毅、刘根山、张荣坤均身陷囹圄的事实，也证实了当时舆论对其拥有深厚政府人脉的猜想。自2004年周正毅被指控行贿官员获刑入狱后，“红顶商人”们纷纷沦为阶下囚，其公司资产也遭到冻结，旗下管理的高速公路面临还贷危机。

在此背景下，一些国有公司在政府的授意下接盘，上海高速公路国有化正式启动。

2009年初，上海市政府决定对本市公路投融资和建设管理体制进行改革，不再招商建设经营性公路，全部改为政府收费还贷型公路，这些公路将由新成立的上海沪申高速公路建设发展有限公司负责高速的投资、建设、运营、管理。

张燎认为，原来传统国有体制下既得利益团体的“收复失地”，也是促成“国进民退”的重要推力。周正毅、刘根山、张荣坤所控制的高速公路的经营管理权，现均已悉数折价转让给国有企业：2008年，上海市年金中心获取了张荣坤控制沪杭高速公路、嘉金高速公路的收费经营权；2009年1月国有的上海建工宣布，收回刘根山控制的沪青平高速公路的收费经营权。

时隔9年后，莘奉金高速再次成为上海高速公路中为数不多的民营标本。由于莘奉金高速的拥有者九洲集团董事长苏德科，拥有郊环北段高速公路经营管理权的鹏欣集团董事长姜照柏，并未传出卷入当前的政商弊案，因此暂未被收归国有。

多名业内人士向《中国新闻周刊》表示，陈良宇案发后，上海政府从反腐和反腐考虑出发，前述民营高速公路，迟早将被收归国有。目前，苏德科和姜照柏对于莘奉金高速和郊环北段高速的国有化问题，未予置评。

未来如何融资？

大量民营高速公路被收归国有，宣告了吸纳社会资本的市场化融资模式终结。

“以单一民营企业为主要投资方的BOT模式已经被弃用了。”上海市国有资产规划投资委员会常任委员杨建文在接受《中国新闻周刊》采访时表示，由于BOT模式中在嘉浏、嘉金、沪青平等绝大多数高速公路建设过程中，出现的大面积政商腐败情况，决定了上海的决策官员基于政治顾虑，将淘汰这一做法。

然而，舆论普遍认为将高速公路收归国有，并非遏制腐败的最佳途径。上海济邦投资咨询有限公司总经理的张燎表示，原来运作模式中的弊病除了政商勾结的腐败问题，主要还在于监管不到位。

政府监管不到位具体体现在，准入阶段缺乏规范的竞争程序，BOT合同不尽规范；建设期资金监管形同虚设；运营期缺乏对服务质量的有效监管手段，对改扩建工程启动条件没有可操作的细化办法等等。

与上海面临同样境况的浙江省，2008年末该省交通厅公开宣布，今后省内高速公路建设将主要采用政府还贷模式，这也是以往各地兴建基础设施所采取的老办法。

目前，上海市政府在低调推进大规模的高速公路国有化的同时，并未透露未来高速公路建设将采取何种投融资模式。

但是，如果回归传统的政府还贷模式，对于上海市来说，财政将承受巨大压力。

为迎接2010年的世博会召开，上海市启动了庞大的基础设施建设计划，仅仅地铁建设一项，从今年到2012年，10个地铁项目将同时开工，预计资金投入达2000多亿元。

尽管2008年上海市本级财政收入已经达到1220亿元，但是行政开支的压力依然巨大。上海市政府在《关于上海市2008年预算执行情况和2009年预算草案的报告》中毫不讳言地提及，“2009年本市经济增长面临的困难和不确定性明显增多”，“财政收支紧张矛盾十分突出”。

传统的政府还贷模式，显然难以解决未来市政建设的巨大资金缺口。

杨建文透露，当前政府正在就这一问题展开研究。杨的另外一个身份是上海市社科院部门经济研究所的所长。他在今年3月份，向上海市有关领导提交了一份名为“上海市应设立大型融资租赁公司加快解决轨道交通等基础设施建设资金问题”的建议书。

杨建平的主要建议是，成立一家由国有资本主导的保险公司、社保基金、商业银行组成的金融租赁公司，为政府修建地铁融资，地铁完工后该租赁公司向政府购买地铁，并将地铁租给政府制定的一家市场化运作的公司运行，运行收入以租金的形式上交租赁公司。

目前，杨建平的这一方案已经得到上海市有关领导的批复，亦可视为未来上海基础设施建设的改革方向之一。杨建文透露，未来无论采取哪种模式，国有资本都将占据主导地位。

国有化忧思

随着国有化的推进，有关国有企业能否经营好高速公路的质疑声也日益强烈。事实上，沪杭高速公路2002年前国有运营亏损的事实，已经暗示了走回头路的风险。

连接上海、杭州的沪杭高速，于1995年利用世界银行贷款修建，全长151公里，总投资额为57亿元，1998年建成通车。目前上海市和浙江省正准备将现有的双向四车道扩展为八车道，以缓解日益拥挤的交通状况。

建成后，沪杭高速公路的所有权和经营权分属上海路桥发展股份有限公司、以及下辖的沪杭高速公路实业有限公司所有。此时的上海路桥发展股份有限公司(以下简称路桥公司)，为上海市城市建设投资开发总公司(以下简称上海城投)全资控股的子公司。成立于1992年的上海城投，是一家从事城市基础设施投资、建设和运营的大型国有企业。

2002年以前，作为长三角地区最为繁忙的高速公路之一，沪杭高速公路的当年通行费收入和养护费用均为2亿多，处于亏损状态。

国企惯有的粗放式经营管理，被普遍认为是导致亏损的主要原因。

高速公路收入最主要的来源——过路费的收取相当混乱，其中特别是长途客运车辆和长途货运物流集装箱卡车收费流失最为严重。沪杭高速公路实业有限公司和多家客运单位以及货运集卡车辆签订了长期过路协议，以10元的协议价允许其车辆通过沪杭高速，而按照公开的收费标准，一辆小车通过沪杭高速收费35元，一辆大车105元。

养路费用也一直居高不下，每年耗资2亿多元，甚至接近全年收取的过路费总额。

2002年，福禧集团通过从上海城投受让路桥公司99.35%的股份后，取得了沪杭高速公路的经营管理权。沪杭高速由“国”转“民”后的第二年，过路费就比上一年增长了50%，此后连续三年，每年都增长1.5亿元左右。

民营化以后，收费漏洞被堵上，原先的免单车、协议车都必须按章缴纳过路费。同时，为了避免收费站工作人员内外勾结侵吞过路费，民营方还在所有的收费站内安装摄像头。养护费用也下降到之前的十分之一，一年不到2000万。

此外，民营股东还加强了对高速公路沿线其他经营项目的管理，例如沪杭高速枫泾段，有两个中石油的加油站，在2002年以前，两个加油站每年的租赁费只有50万，2002年民营化之后，加油站不得不接受沪杭高速开出的每年租金500万、每3年涨15%的高价。

引入民营资本竞争，其优点不仅体现在提高经营收入上，而且还显著降低了高速公路的建造成本。2004年开工新建的民营嘉金高速公路，其建设成本每公里为8000万元，而国内同时期同等级的高速公路，建设费用每公里高达2亿。

就在上海市事实上放弃BOT模式的同时，国内其他地方特别是中西部省份，则在大力推广该模式。譬如贵州省就打算通过BOT方式，向社会募集4400亿元，在2030年前修建总规模约6851公里省内高速公路网。四川省交通厅也于2008年底宣布境内成绵高速复线也将采用BOT方式修建。

“那些被东部地区拒之门外的民营资本可能流向中西部省份”，张燎说，上海政府应该将政商腐败与中性的BOT模式做出区分，而不应一味简单排斥民营资本。