重构农村公共产品和服务的提供机制

胡志平

[摘要]当前农村公共产品和服务的提供存在的主要问题是乡镇政府职能还没有转型。文章从宏观、中观和微观三个层次剖析了乡镇政府职能的偏离，提出了要以科学发展观为指导构建服务型政府的要求，确实把乡镇政府职能转变到提供公共产品与服务土来，真正实现为人民服务的政府职能。

[关键词]农村公共产品与服务；乡镇政府职能；政治经济学

[中图分类号]F32[文献标识码]A[文章编号]10020-736x(2009)04-0097-04

为居民提供公共产品和服务是政府最重要的职能，一个不能有效提供公共产品和服务的政府，其政权的合法性就必然受到质疑。虽然近几年国家已采取“多予、少取、放活”的方针，但农村公共产品与服务供给短缺状态依然没有改变。贾康等(2006)通过分析政府包揽型的“单打一”供给机制的缺陷。指出要在制度安排、机制设计层面，正确区分公共产品的提供者、生产者和消费者，将有利于我们对于不同的公共产品合理选择不同的提供方式，从而充分运用市场环境与机制的潜力，提高公共资金使用效益和引致民间资金介入，缓解农村公共产品有效供给的不足，即主要通过供给模式的转变来提高农村公共产品和服务的供给。但农村公共产品和服务供给的研究绕不过基层政府的作用问题，无论是其本身作为投入主体，还是作为供给主体，设置激励机制来利用市场方式调动社会参与供给，都必须研究乡镇政府自身的行为逻辑，特别是其自身的政府职能问题。本文从政府职能转型的角度分析了即使有了国家的大量政策支持，农村公共产品和服务供给依然短缺的状况逻辑，并提出了重构农村公共产品和服务供给提供机制在于乡镇政府职能转型的建议。

一、乡镇政府职能的理论

根据现代政府职能理论，乡镇政府的职能分为基本职能和非基本职能两类，基本职能在于体现社会公平，不考虑经济发展水平和居民收入水平而必须为本地居民提供的基本公共产品和服务。而非基本职能由当地经济发展水平和居民偏好所决定。一是，提供更高质量和水平的基本公共服务和产品；二是随经济发展水平提高所要求提供的公共产品和服务。根据财政分权的规范理论的要求，乡镇政府的职能是提供乡镇辖区范围内居民和农民需求的公共产品与服务，这些公共产品和服务包括：(1)具有外部性，但收益和成本不外溢出本辖区的地方公共品，如民事纠纷处理、乡村道路、区域内防洪、灌溉等；(2)外部收益或成本溢出辖区，需要与上一级政府甚至中央政府或其他辖区进行合作来提供的公共品或服务，如卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护等；(3)具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品，如医疗、文化以及其他一些社区福利项目；(4)基本的政府行政管理(项继权，2004)。同时谭秋成(2002)很好地分析了财政分权与乡镇政府职能的关系，根据财政分权理论，乡镇政府作为中国最基层的政府。直接面对面与农民打交道，在理论上，乡镇政府能够比较好的掌握农村居民对社区公共产品和服务的需求偏好，因而相对于上级政府而言具有信息优势，乡镇政府相对于上级政府，在提供农村公共产品和服务方面，应该具有低成本和高效率。

从现代政府职能理论和乡镇政府相对于上级政府具有的优势，都说明乡镇政府的职能应该主要是以为农民提供公共产品和服务为核心，实现为人民服务的政府职能，但现实的情况却是偏离了其正常的轨道。

二、乡镇政府职能偏离的逻辑：政治经济学分析

理论上乡镇政府应该积极为农村社区提供公共产品和服务，但实际情况是，乡镇政府对农村公共产品和服务的提供存在严重的不足，体现在农村的社会治安、医疗卫生、教育、交通道路、水利设施、环保等方面的基本公共产品和服务供给不足；另一方面，乡镇政府对农村公共产品和服务的提供过剩，即同时提供了大量农民在当前并不需要的农村公共产品和服务，如现今许多农村建设过程中，出现大盖图书馆、大建广场等政府的“形象工程”、“政绩工程”等现象。为何会导致理论与实际的偏离呢?许多研究从经济学的角度，主要是财政这个角度，去分析了乡镇政府的行为；但乡镇政府不仅仅是一个纯粹的“经济人”角色，它应该还扮演着“管理人”角色，因而有必要进行政治经济学的分析，解释为何在实践中乡镇政府的职能发生偏离。本文从宏观背景、中观制约和微观动机三个方面阐述其原因。

(一)宏观背景：国家建构与现代化发展的要求

现代国家建构是民族国家和民主国家的双重化建构过程，但在中国，这一双重化的建构是不同步的，具有其特殊的历史逻辑，即先民族国家建构后民主国家建构。正是在这种逻辑下，建国以来的中国公共产品供给必然要经历由城乡二元到城乡一体化的体制变迁过程。在民族国家建构的逻辑下，中国实行的是一种“重工轻农”、“重城抑乡”的城市偏向政策，必然是一种“二元供给体制”即城市的公共产品和服务由国家提供，而农村的公共产品和服务由农民自己提供，致使农村公共产品和服务的供给严重不足。

现代国家建构同时必然要求政府是一种发展型政府，实现其政权的合法性。所谓发展型政府，就是指发展中国家在向现代工业社会转变的过程中，以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源的政府模式(郁建兴等，2006)。发展中国家要实现现代化必须以经济增长，中国的“以经济建设为中心”就有其历史的必然，其结果是农村公共产品和服务的提供必然是退居其次。图-１很好地说明了宏观背景与农村公共产品与服务的逻辑关系。

(二)中观制约：体制与能力的约束

1行动的制约：行政管理体制。荣敬本(1998)等人指出了我匡县乡行政管理体制的特征——压力型体制，所谓压力型体制，指的是一级组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解成的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标，该级组织(以党委和政府为核心)把这些任务和指标，层层量化分解，下派给下级组织和个人。责令其在规定的时间内完成。然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制(即一旦某项任务没达标，就视全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励)，所以各种组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的。这种中国特色的压力型体制的制约，乡镇政府不得不去完成上级委托的各种任务，加上上级的“一票否决”考核机制以经济增长(CDP)为核心，导致乡镇政府重视发展乡镇企业等经济职能而忽视政府应该的公共服务职能，即使乡镇政府有心提供，但难以抽身去为农民提供所需要的公共产品与服务。

2财政能力的制约：县乡财政管理体制。当前我国乡镇财政体制的特征，一是财政体制的确定必须体现上级政府和领导人的意志，即乡镇政府没有独立的财权，因为乡镇政府是中国政府层级中最低

的一级，乡镇政府与上级政府的关系是上下级关系，必然导致乡镇财政常常被上级政府(县政府)挤压，现实中乡镇财政被挤占和挪用的现象就是明证；二是1994年实施分税制改革以后，出现财权向上集中，事权下放的趋势，即财权与事权不对称现象，乡镇政府的财权与事权更加不对称；三是乡镇财政收入和支出实际上仍属于包干体制，但怎么进行包干基数的确定有很大的博弈性质，结果是加剧了乡镇政府的短期掠夺行为。

同时，目前农村乡镇财政基本上是典型的“吃饭财政”，甚至还不够“吃饭”，对许多乡镇领导来说，自身的生存和乡镇政府的正常运转是他们重中之重的任务，而乡村道路、吃水、学校等公共产品与服务问题只是退而求之的问题，只能通过化缘游说，争取项目、争取上级的资助、争取村民的出工出资加以解决。由于农村公共产品和服务需要长期的投入，农业税的废除导致中西部许多以农业税为主要收入的乡镇陷入困境，现实中出现的如乡村道路毁损严重、农田水利设施年久失修、地方财政更加紧张拮据等现象就是财政能力困境的体现。因而农村税费改革的实施和农业税的废除，使本来的“吃饭财政”更加脆弱，乡镇政府没有财政能力去实现其提供农村公共产品和服务的职能。

3压力的不足：农村基层民主机制的缺乏。一方面，我国的行政体制是乡镇政府的官员是行政任命的，不是民主选举产生的，官员是对上负责，而对下反应不敏感，甚至根本不回应。同时乡镇政府与村委会法律上是指导与被指导的关系，但实际上还是领导与被领导的上下级关系，因为乡镇政府通过对村委会的人事安排、经济财务及工作内容的直接和间接的干预和控制。现在虽然实施了农村村民自治，但是并不能够改变乡镇民主机制的缺乏，乡镇政府官员依然没有来自农民的压力，只有来自上级的压力。另一方面，农民集体行动的困境。亚里士多德曾在《政治学》一书中指出：凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。一方是中国农民人数众多，组织集体行动存在较高的交易成本和协调成本，加上公共产品和服务的外部性和农民的机会主义策略，导致集体行动失败，因此农民作为一个整体不能充分显示自己的偏好；另一方是政府拥有信息优势，他们在与其他社会集团的角逐中以及与政府的谈判中，始终处于劣势。最重要的是农民没有自己的代言人，农村的合作组织带有政府色彩，因而也不能够发挥其为农民说话，维护农民利益的职能。

农村基层民主机制的缺乏导致乡镇政府没有压力去实现其为人民服务的职能，加之社区农民缺乏显示偏好、监督和评价公共品生产的可操作程序，缺乏参与公共事务决策的实际权利。乡镇政府当然就不可能有动力去为农民提供所需要的公共产品与服务。

(三)微观动机：基层政府的理性“经济人”思维

西方新政治经济学，通过对政治环境下的官僚的行为分析，揭示了其政府官员“经济人”的特性。在中国基层政府实践上，杨善华、苏红(2002)分析了在市场转型背景下乡镇政权角色的转变，认为在市场转型过程中乡镇政权的角色从“代理型政权经营者”转向“谋利型政权经营者”。周雪光(2005)从激励机制与微观行为，宏观组织制度条件两个方面揭示了基层政府官员的“逆向软预算约束”行为，即突破预算约束，运用权力获取制度外资源的经济理性行为，他提出这样一个命题，即政府官员关心的是他们在任期间的短期政绩，因为这是影响一个人职业生涯最为关键的因素；现行的干部晋升制度诱使政府官员去关注任期内的“政绩工程”；又由于同级政府官员之间的竞争而得以强化和延续。

由于基层政府存在理性“经济人”的思维，必然会选择尽量最大化自身的效用。加上基层政府官员在任期短的约束下和行政压力型体制环境里，要达到政治晋升的目标，肯定是抓一些“政绩工程”、“形象工程”，而提供农村公共产品和服务的经济发展效益都是要长期才能体现出来，不符合基层政府官员的经济理性。在个人政治晋升的前途面前，基层政府官员根本就没有动力去积极提供农村发展需要的公共产品和服务，即微观动机上，基层政府官员没有激励去提供农村需要的公共产品，反而有很强的激励去提供农民根本木需要但符合政治晋升的公共产品和服务。出现实践上农村公共产品和服务供给不足与过剩并存的局面。

乡镇政府在宏观背景、中观制约和微观动机三个方面上都存在偏离其为农民提供公共产品与服务的动力机制，根本没有激励去实现其为人民服务的职能，导致了乡镇政府在农村社区的合法性的降低，进一步对农村经济社会的可持续发展造成严重的制约。由于当前取消或合并乡镇政府的可行性和现实性都还不具备，所以在此背景下如何激励乡镇政府供给农民满意的公共产品和服务是一个根本问题，其基本的路径就是要以转变乡镇政府职能来实现其本职职能的回归。图-2勾勒了乡镇政府职能与农村公共产品与服务提供的变动逻辑关系。

三、乡镇政府职能的回归：以公共产品和服务供给为中心

乡镇政府职能的偏离直接加重了农民负担，激起了农民群体性事件的频发，导致了乡镇政府存在的合法性危机，中央政府实施农村税费改革、取消农业税和实施“多予、少取、放活”的方针，加大了财政转移支付的力度，但关键还是必须使乡镇政府能够重新回到正常的轨道上来，否则会重新回到原来的状态，治标不治本。

(一)以科学发展观为指导，构建公共服务型政府

现代民族国家的建构过程必然导致国家通过一系列手段来加强对乡村社会的整合和控制，从乡村社会获取资源支持社会的现代化建设，城乡二元公共产品供给体制就是民族国家建构的制度逻辑安排的体现。这是一种以绩效合法性来代替政权合法性的思路，就必然以经济增长为中心，但随着历史进程的发展，其弊端日益凸显出来：这种公共产品供给体制使农民受到不平等的国民待遇，大大折损了现代国家所必需的国民认同，开始威胁到基层政权的合法性问题，重建国家基层政府的合法性，就必须让其职能回到公共服务职能上来，因为它是政府最基本、最经常的职能之一，体现了政府治理的核心内容。党的十七大报告进一步提出了“加快行政管理体制改革。建设服务型政府”的任务要求。

所谓公共服务型政府，就是以“管理就是服务”为根本理念，以提供私人或社会不愿意提供，或没有能力提供的公共产品为主要职能的政府，也就是说，政府在履行经济调节、市场监管职能的同时，更加注重履行社会管理和公共服务的职能，实现经济社会的协调，统筹城乡发展、建设社会主义新农村，就是公共服务型政府的重要职能(郁建兴等，2006)。公共服务型政府要求科学界定县乡政府职责与权限，把服务、监管等职能下移至乡镇，将乡镇政府的角色和职责真正转移到社会公共服务和社会管理上来，逐步或取消乡镇政府直接参与经济经济建设的考核要求，增加对农村公共产品和服务考核的内容，并作为最重要的指标。因为不同层次政府职能

之间存在差异性，乡镇政府作为五级政府中最基层的政府，其职能重点不在于经济调节、市场监管；公共服务职能才是其最基本、最核心的内容。乡镇政府的职能回到为农民提供所需要的公共产品和服务的轨道上来，才是真正践行科学发展观，以人为本，为人民服务。

(二)构建农村公共财政体系为推进乡镇财政职能转变提供保障

财政是政府职能运行的基石，农村税费改革和取消农业税后，乡镇财政收支矛盾加剧，乡镇政府难以正常运转，公共支出大部分需要县级财政补助，在一些经济困难的地区，县财政的转移支付只能保证工资和政权运转，根本不可能为农村提供公共产品和服务。虽然目前为了解决筹资负担问题，一部分公共事业建设是实施“一事一议”制度，但其交易成本和农民的不合作的机会主义，出现“事难议、议难决、决难行”的狀态，实际上是此制度难以真正承担农村公共产品和服务提供的筹资大任，由此乡村财政的危机直接关系到农村公共产品和服务的供给，所以要按照构建农村公共财政体系的要求为农村公共产品和服务的提供长效机制：(1)基于公共品的层次性标准，在制度上明晰各级财政在农村公共品供给上的职责范围；(2)结合省以下财政体制改革，在合理确定县乡事权、财权的划分基础上，改革县乡财政管理体制，要按照事权与财权相适应的原则，划分各级财政相应的财权，使各级财政行使事权有相应的财力保证；(3)深化乡镇与村级组织管理体制的变革，精简机构，将“花钱养人办事”的模式转变为“花钱雇人办事”的模式，降低行政成本，提供公共产品和服务的质量；(4)强化乡镇财政财务管理，加强监督检查，提高支农资金的配置效率和行政效率；(5)建立规范的财政转移支付制度，合理确定转移支付的项目和金额，并以法律法规的形式加以确定。

(三)乡镇政府职能转型的新路径：从税费改革到综合改革

由于乡镇政府职能的转变不可能是在乡镇政府自身范围内解决，必须要走从税费改革到综合改革的思路来推进当前的乡镇政府职能的转变。

1推进以乡镇机构为主的行政体制改革，由于现在乡镇一级政府机构设置不科学和冗员太多，职能定位也不合理，应当抓住农业税取消的契机，加快推进行政体制的改革。推进乡镇机构改革，不仅要在精简机构、缩减编制和分流人员上下功夫，更重要的是转变职能。同时要以乡镇机构改革为切入点，进行农村义务教育改革、县乡财政管理体制等改革为重点的农村综合改革。

2在政绩评价体系方面，诸如小城镇建设、招商引资、兴办乡村企业和调整产业结构等职能不再作为政绩考核的内容，而是农村公共产品和服务的提供作为其职能的核心，纳入政绩考核的范围，特别重要的是要把乡镇政府和干部为农民提供满意的公共产品和服务的内容和行为进一步细化、量化、标准化和规范化，使之更加容易操作，能够让农民更加能够监督政府干部的提供行为，从而很好地落实其责任。

3构建乡镇决策的民主机制，改变过去由上级来考核乡镇政府官员的“自上而下”的考核机制转变为由广大农民群众来对乡镇政府及其干部工作进行评价的“自下而上”的考核机制，特别是同时要加强乡镇人大对乡镇政府及其干部的监督，真正实现并发挥其法律赋予的权力和地位，规范和约束乡镇政府及其干部行为。

30年的农村改革已经经历了家庭联产承包责任制和农村税费改革及取消农业税两次重大意义的改革，现在要以农村综合改革为标准的第三次重大改革，是以提高农村公共产品和服务为核心的改革，重建基层政府的合法性，实现为人民服务的承诺。

[责任编辑：李国燕]