植物检疫存在的问题及对策

唐高民

摘要 以四川南充为例，分析了植物检疫面临的形势和存在的问题，提出了强化植物检疫的对策措施。

关键词 植物检疫；形势；问题；对策；四川南充

中图分类号 S41 文献标识码 B 文章编号 1007-5739（2009）05-0131-03

中国加入WTO后，经济社会各方面已发生了重大的改变，农业受到的冲击尤为明显。随着国内外农产品贸易量的剧增，大量危险性检疫有害生物入侵的速度和防控的难度都在不断加大，农业植物检疫面临着巨大的挑战。十七大报告指出：“加强动植物疫病防控，提高农产品质量安全水平”。对此，笔者以南充市为例，就植物检疫面临的形势问题及对策作如下探讨。

1 植物检疫面临的形势

1.1 疫情防疫任重道远

遵守SPS协议科学性、风险管理、透明度、非歧视、等同性等原则，迫使我国相继对小麦、马铃薯、水果等市场解禁，大量疫麦、疫豆、高风险水果进入我国，以及境外引种和边贸、走私等检疫工作薄弱环节的存在，致使疫情传入的风险和扩散的压力都越来越大；加之系统检疫的能力尚未形成，疫情防御的困难越来越大。因此，植物检疫面临巨大挑战。

据统计，截至2007年底，我国检疫性有害生物种类已达46种，并呈加速发展趋势，20世纪70年代发现1种，80年代发现2种，90年代发现9种，近年共新发现25种，仅2006年就新发现5种，年递增1~2种。每年因生物灾害造成的农作物产量损失在10%左右，经济损失600多亿元，其中重大和检疫性有害生物造成的经济损失达570亿元。2007年3月，受起源于巴拿马的香蕉镰刀菌枯萎病（也叫巴拿马病、蕉癌，曾致巴拿马、乌干达香蕉产业毁灭）的严重威胁，广东、海南、广西和福建香蕉产业遭到重创，导致海南香蕉跌至0.2元/kg，大量烂市。有关调查显示，因稻水象甲、柑橘溃疡病、苹果囊蛾和柑橘小实蝇等外来有害生物给我国每年造成的损失分别达到4.3亿元、3.2亿元、4.4亿元和5.8亿元。四川省发现13种检疫性有害生物，其中南充市达7种。柑橘溃疡病曾给素以柑橘为支柱产业的南充造成数千万元的损失。此外，美洲斑潜蝇在南充也引起不小的损失。2008年旺苍县发生的柑桔大实蝇，在全国不少地方导致柑橘严重滞销，给果农造成严重经济损失。

1.2 植检体系不相适应，检疫工作鞭长莫及

植物检疫体系建设中的监测预警、产地检疫、区域化控制、产后检疫处理、检疫认证、市场监管能力明显不足，前后脱节，与粮食安全、农产品质量安全、贸易安全和农业生态安全的需要还不相适应，存在着较大的安全隐患。仍以地处川东北丘陵地带的农业大市——南充市为例，虽然市、县两级农业局均设有植物检疫站，与植保站两块牌子一套人马，全市有38名专职检疫员，但是所面临的工作任务真是鞭长莫及，逃检、漏检现象越来越严重。全市9县（市、区）2008年种植农作物90.9万公顷，粮食作物58.3万公顷，以水稻、玉米、红薯、小麦为主，经济作物32.6万公顷，以油菜、水果、蔬菜为主。由于没有水稻、玉米“两杂”良种制种基地，种子全靠外调。调入种子从2000年前全市水稻种子约两大系列20个品种，玉米约38个品种，发展到2008年的水稻六大系列180多个品种，玉米高达220多个品种。用种量逾4 000t，调入批次多达1 000多批次，种源涉及全国各地甚至国外。引种渠道五花八门，有集体正规调入，也有私自非正规引进。全市常年调入、调出各类农产品数量，超过100万吨。在调入农产品中，水果、蔬菜带入检疫性有害生物的风险较大。事实上，除了铁路、邮政、航空对植物检疫比较重视外，公路运输由于未设路检，基本上是无证调运，而公路运输又是主要的运输渠道与方式。加之应检产品属于申报制，货主为了逃避检疫费用和省去麻烦事务，大多没有进行调运检疫。据执法检查统计，南充市“两杂”、小麦、油菜种子和果苗调入、调出带证调运的仅占10%左右，其他植物花卉苗木和农产品进出基本是无证调运。

2 植物检疫存在的问题

2.1 法律滞后

一方面，现行《中华人民共和国植物检疫条例》（以下简称《条例》）自1992年重新修订颁布以来，尤其是加入WTO后，国内植物检疫形势早已发生了深刻的变化，《条例》的部分条款已无法为基层植物检疫工作提供执法依据。如第五条规定，在发生疫情地区，植物检疫机构可以派人参加当地的道路联合检查或者木材检查站；发生重大检疫情时，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以设立植物检疫检查站，开展植物检疫工作。从理论上讲，这是科学合理的，但从目前实际情况看，各地地方保护主义十分严重，疫情发生地产品源源外调，而相邻未发生地想封锁阻截疫区产品调入，从《条例》上又找不到依据，尤其是国务院治理公路“三乱”文件出台后，把植物检疫检查站列入了“三乱”范畴，而把木材检查站保留了下来。因此，不少省、自治区、直辖市人民政府为贯彻国务院治理公路“三乱”精神，撤消了植物检疫检查站，这是致使我国、四川省检疫性有害生物种类逐年增加、面积逐年扩大、地点逐年增多、危害逐年加重的直接原因。如严重威胁水稻生产的稻水象甲已在陕西汉中和云南昆明发生，对四川形成夹击之势，如再不设立公路植物检疫检查站，传入四川的速度将大大加快。一旦传入将使水稻生产、制种、亲本繁殖遭受毁灭性打击，直接影响四川粮食安全和南方稻区、东南亚国家水稻生产安全，经多年努力培育起来的水稻种子生产、销售市场优势将毁于一旦。

另一方面，处罚规定不够严谨。《植物检疫条例实施细则（农业部分）》（以下简称《细则》）第七章第二十四条规定，对于经营活动中的违法行为，均以违法所得作为依据对违法者进行处罚。对于引进疫情扩散的，只是责成当事人销毁或者进行除害处理，而未对其进行相应的刑事处罚。但事实上，植物检疫中的违法行为，其危害程度和违法所得无任何直接关系，且一旦引发疫情，对本地区及周边地区的农业生产造成的经济损失是不可估量的。

2.2 机构设置不合理，检疫队伍不稳定

目前我国大部分植物检疫机构大多归并植保站，个别县级植物检疫职能已归到执法大队。在植保植检工作中，往往是植保为主，植检为辅，加之各站人员较少，工作中经常顾此失彼，专职检疫员实际上没有做到真正意义上的专职。因此，虽有一定的专职检疫人员，但是力量仍显不足。并且各地植物检疫机构人事调动权归各地农业行政主管部门，由于农业主管部门下设机构繁多、人员相互调动频繁，全市每年专职检疫员更换率在20%以上。

2.3 经费奇缺，基础设施薄弱

据调查，南充市、县两级植保植检站财政预算除安排少量事业经费外，均未安排植检专项资金，检疫经费得不到应有的保障，各地检疫工作缺乏起码的基础设施。现有的计算机与检测设备是原有植保的设备，极其简陋且已老化，根本无法开展检测。少数有植保工程项目的站，配备部分检测设备，也因缺乏运转经费而未开展检测。加之，缺乏必要的速测仪器设备，现场和田间检疫常常是靠肉眼目测，检疫结果缺乏准确性和可靠性，更缺乏科学性，严重影响职能的发挥。即使出现检疫性有害生物，政府也只是给农民一点补偿费，而工作经费基本没有，所以常造成防除工作难开展或进展慢，进而造成检疫性有害生物的扩散与蔓延。同时也对新的检疫性有害生物阻截带来了困难，对当地的农业、粮食生产安全和农业生态环境安全造成了极大的隐患。

2.4 检疫人员业务培训少，整体素质不高

由于植物检疫工作是一项专业性很强的执法工作，因此专职检疫员必须具备相当的专业知识、专业技能与专业素养。但是长期以来植物检疫人员不仅社会地位低、经济待遇差、专业技术职称评定困难，而且连专职检疫员的业务培训工作都很难、很少展开，无法更新知识；加之各地非专业人员进入检疫队伍的较多，对常规的农技知识都没有掌握，知识老化，整体素质不高，严重影响检疫工作的正常开展。

2.5 检疫意识淡漠，市场阻力大

一是不少干部群众检疫意识不强。由于检疫性有害生物具有前期不易发现、不易分辨特点，人们普遍对其潜伏性、暴发性、危害性和破坏性认识不足，以致部分地方政府、相关领导和广大干部群众前期预防不力。二是经销商检疫意识淡薄。据执法检查，除“两杂”、小麦、油菜种子和部分果苗经销商仅按10%左右开调运时检查所用检疫证外，其他作物种苗和农产品经销商公路调运基本不开调运检疫证。三是市场检疫执法抵触强烈，市场检疫执法很难开展。

3 对策

3.1 加快立法，改革管理体制

建议国家以现有的《条例》为基础，广泛开展立法调研，尽快起草提交全国人大常委会讨论通过颁布《植物检疫法》。改革管理体制，合理设置职责明确、工作规范、名称统一的植物检疫机构，实行垂直管理，形成与国际接轨的检疫管理体制，也利于国际贸易。对有害生物入侵的监测预警、控制、防治技术的推广和检疫服务的行为规范等内容以法律的形式固定下来；同时，对其工作的正常开展予以有力保护，使植物检疫工作步入法制化轨道。将植物检疫行政执法人员纳入国家公务员序列，统一着装，以树立植物检疫执法机构的权威，并巩固其地位，便于对外交往。

3.2 更换观念，建大农业检疫体系

当前检疫管理农业上有植物检疫，林业上有林业检疫，畜牧上有动物检疫，这三大块分割，对大农业生产和发展极为不利，而农、林、牧又是农业上的一个整体，也是保障人民基本安全生活的基础。在实施检疫上既有共同的实施主体又有共同的保护目标，而在行动上却是相互独立。如果能将农、林、牧纳入一个整体进行管理，不仅减少各项工作成本又能快速反应，保证检疫工作的顺利进行。

3.3 加强队伍建设，提高整体素质

一是稳定和充实检疫队伍。要采取切实措施稳定和充实现有检疫队伍。新录用人员要实行上岗培训，进行执法资格考核，其聘任、换岗和调离均需征得上级检疫管理部门审查和批准。同时，像畜牧体系那样健全体系，延伸触角，在乡镇设立植物检疫报检员，并纳入乡镇公务员编制。报检员负责当地种苗和农产品调入、调出的植物检疫、疫情普查和上报工作。二是更新知识，提高素质。应紧密结合检疫实际，增强培训的针对性，充实培训内容，把重点放在学习和研究上岗所必需的基本理论和基本技能上，不断提高检疫人员素质。此外，还要聘任、培养精干和较稳定的师资队伍，编写一批适用教材。同时，对老检疫员定期进行业务知识更新培训。通过加强定期专业知识学习，使检疫人员了解和掌握现代化科学应用技术，并鼓励检疫人员对新技术和先进设备的学习研究与应用。

3.4 增加投入，改善检疫的支撑条件

植物检疫是行政管理型事业，应由国家公共财政支撑。建议加大对植物检疫的投入，加快基础设施的建设，并以市、州为单位建立重点检疫实验室和隔离监测场，配齐检验仪器和处理设备，提高发现和控制检疫性有害生物的能力，以确保农业生产安全、农产品质量安全和对外贸易的顺利进行。

3.5 突出工作重点，依法检疫

3.5.1 建立健全疫情监测和预警网络系统。重点对调进植物和进口农产品较多的车站、港口、机场、交通沿线以及其他重点地区和重要作物开展检疫性有害生物调查和系统监测，以便及早防范、及早发现、及早扑灭疫情。

3.5.2 搞好产地检疫、调运检疫和市场检疫结合，强化市场检疫。产地检疫是搞好植物检疫的技术基础，也是做好调运、市场检疫的前提条件。植物检疫是调运人一种自觉申报检疫的行为，在目前无关可守的状况下，检疫部门对调运人无法约束，加大市场检疫力度就是一个加强产地调运检疫非常有力的手段。通过市场检疫检查，树立检疫部门检疫权威，使调运人自觉申报产地调运检疫，各级检疫部门应组织开展联检联系，大造声势，克服地方有的严、有的松、有的查、有的不查的检疫现象。同时，在农产品集中批发市场设立检疫办事处。

3.5.3 设立路检，杜绝疫情传入传出。公路运输是疫情远程传播的主要途径，也是我国近年检疫性有害生物逐年增多、疫情扩散蔓延速度加快的主要原因。建议正确认识治理公路“三乱”与依法检疫的区别，尽快恢复公路植物检疫检查站。此站可与公路收费站合署办公，即在收费时一并查检有无调运检疫证和检疫性有害生物。只有这样，才能有效杜绝疫情传入传出。

3.5.4 设立非疫区阻截带，杜绝疫情传入。建议国家应像疫区设立阻截带杜绝疫情传出一样，设立非疫区阻截带，杜绝疫情传入，确保非疫区粮食生产安全、农产品质量安全、农业生态安全和农产品贸易安全，不仅具有现实意义，而且还可起到事半功倍的效果。

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