失业保险应提高统筹层次增强基金调剂能力

田雨青　崔玉锋

摘要：失业保险是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一，是国家制定的防范失业风险的一项政策。要发挥它的作用关键是提高基金的支付能力，支付能力就必须提高失业保险的统筹层次。提高统筹层次，有利于发挥失业保险的互济作用，增强基金承受能力。

关键词：失业保险 统筹层次 基金调剂能力

失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一，是国家制定的防范失业风险的一项政策。要发挥它的作用关键是提高基金的支付能力，而要提高基金的支付能力就必须提高失业保险的统筹层次。失业保险基金统筹层次，是指失业保险基金在一定的行政区域内实行统一筹集、统一征收、统一管理、统一使用的管理形式。对统筹层次作相应调整。提高统筹层次，有利于发挥失业保险的互济作用，增强基金承受能力。

失业风险具有周期性，采取现收现付的筹资方式不足以应付经济周期中的失业增长压力。在我国失业压力将长期存在，现已进入第三次失业高峰，这表明对失业保险资金的需求会增大。现在失业保险基金有累积余额，并不说明有足够的支付能力，而是在保障水平低、保障范围小的情况下掩盖的假象。从关注民生的角度讲，确保不拖欠失业保险待遇，是失业保险工作的最低标准线。现在有的地区，只要失业人员再有新的增加，就无法保障了，加上北方国有、集体企业改革进入最后攻坚阶段，南方外资、民营企业受到国际金融危机严重冲击，将可能出现大批失业人员。另外有的地区扩面重点要转到非公经济和灵活就业人员上来，这样可能领取失业保险的期限要缩短，但人数会大幅度增加。失业保险金的标准也不会就停留在现有的水平上，随着人本理念的落实和人性化管理的提高，失业保险金标准肯定还会不断地提高。失业保险再不提高统筹层次，维持现行运转状态就很困难了。

我国在86年劳动用工制度改革的时候，就同时启动了失业保险制度，到现在已经22年了。在其之后启动的养老、医疗、工伤、生育保险制度，现在统筹层次均高于失业保险。目前，我国的失业保险基金绝大部分地区实际上是地级市的失业保险统筹。根据我国行政区划，城市分为三种：一是直辖市，目前有北京市、天津市、上海市和重庆市；二是地级市，即设区的市，全国共有设区的市222个，市辖区727个；三是县级市，全国共有县级市442个。其他行政区域包括72个地区（主要分布在中西部地区）、30个自治州（主要分布在云南、青海、新疆等省、自治区），8个盟（全部在内蒙古自治区），这些行政区域所辖936个县。1999年开始实行的《失业保险条例》根据不同地区经济发展水平和失业保险工作现状，规定了相应的统筹形式。规定在直辖市和设区的市实行全市统筹，这将原来大部分实行县级统筹的地区提高为市级（地级市）统筹。这样规定主要是考虑我国各地区之间经济和社会发展程度不同，管理水平差异很大，基金全部由国家或省级统筹的条件还不成熟。而在直辖市和设区的市的范围内，经济发展水平相对较高，较均衡，工作基础较好，市场就业机制正在逐步形成，对失业保险的需求也相对集中，有条件实行全市范围内的统筹。在具体实施过程中，各地可以结合实际情况，确定不同的全市统筹的实现方式，可以统一管理和调度使用全部基金，也可以统筹调剂使用部分基金，以充分发挥基金保障失业人员基本生活和促进再就业的功能。其他地区的统筹层次，由各省、自治区人民政府根据情况确定。2006年劳动保障部就专门对失业保险市级统筹作过动员部署，之后又提出以市级统筹为基础，加快向省级统筹过渡。由于我国失业保险统筹层次低，导致地区之间调剂没有充分发挥出来。从而造成一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量的节余。如在一些经济欠发达的地区，失业保险基金征集困难，一旦出现问题很难调剂使用，而地方政府往往没有财政能力对匮乏的救济金与予以补足，致使一些地区不能按期支付失业人员的救济金。以城市为单位各自为政的失业保险制度，在一定程度上不利于促进全国统一劳动力市场的发展。失业保险制度的先天不足增加了提高统筹层次的工作难度。现有结存基金分布结构和支付需求的不对称容易使一些地区对提高统筹层次产生抵触情绪。存钱多的地方，失业人员增长不一定快；存钱少的地方，失业人员却很多。存钱多、收支余额大的地区，会不愿意搞。而困难的地方一听说搞提高统筹层次，可能就会在基金征缴上有所放松；地方政府给失业保险经办机构转移负担可能会增多，有些地方凭长官意志行事，执行政策的严肃性差，加大了失业保险支付风险的不可预见性。这就涉及到现在的结存基金的权属在提高统筹层次的时候如何处理的问题，地区间的调剂力度上怎么把握的问题，经办机构和财政的关系问题，也就是失业保险基金和财政的关系问题，这些都是需要认真研究的问题。

面对存在的诸多问题，提高失业保险统筹层次已经成为大势所趋。社会保险基金的运行规律是：风险的承受能力与基金的统筹层次成正比，统筹层次越高，基金统筹区域越大，基金积聚的数量就越多，实力就越强，就可以发挥更大的作用。社会保险互济性就越有保证。从现在世界上实行失业保险的国家来看，大部分是由国家一级统筹。失业保险具有集中资金，分散风险的功能。为了充分发挥出这个功能，同时结合我国在不同地区失业的不平衡，应当最大限度地提高统筹的层次，坚持推行以统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂为主要特征的失业保险管理方式，尽快补提补缴省级调剂金，逐步实现省级统筹，建立并尽快完善“省级统筹，中央调剂”的目标运行模式，而后再由省级统筹上升到全国性的统筹。这样不仅可以保证资金的集中程度，又能减少管理环节。这样才能增强抵御风险的能力，才能增强失业保险基金的调剂能力，才能充分发挥基金的社会保障功能。提高失业保险统筹层次是一项复杂的系统工程，不可能简单的一蹴而就，但实现全国的大统筹是必然的。