城乡二元结构渐行渐远

高志国

我国城市化进程水平快速提高，30年来平均以每年0.86％的城市化增长率推进，但城乡贫富差距、区域发展不平衡、国民素质差异化等一系列社会问题日益突出，城乡二元经济结构成为了当前中国社会经济结构的显著特征，阻滞了国民经济现代化和社会文明的发展。因而，寻求中国城市化进程的最佳有效路径，成为突破城乡二元经济结构的关键。在中国改革开放的下一个30年中，长期以来束缚中国经济走向一体化发展的城乡二元结构，将随着中国工业化和城市化进程的不断推进而渐行渐远。

城乡二元经济结构“破”在眉睫

城乡分治的“二元社会”管理制度表现在：在严格限制农业人口转为非农业人口的条件下，以街道办事处为代表的城市政权组织负责管理和服务非农业户籍的居民，而以乡镇政府为代表的农村政权组织负责管理和服务农业户籍的村民。在城乡各自封闭的管理系统中，街、乡政府履行着对自管人甲的社会管理和公共服务职能。随着城市化的推进，一方面城乡结合部内有些建制镇政府其实已经具有了城市政府的地位与作用，但还充当着农村管理者的角色；另一方面，一些城市开发区政府本来就是由过去的乡或镇政府直接转变而来，其自身的职能和作用还局限于农村管理政府的角色。

在街道与乡镇并存的行政体制下，国家财政与集体经济并存。在市政建设上表现为，同一片区域中，一方面部分市政建设纳入城市统一的市政建设规划中，有国家财政支持，管理有序，基础设施(路、水、电、暖)比较完善；另一方面农村部分基本不存在“市政建设”，只有农村的基础设施建设，全部靠村组织自筹资金解决，基础设施相对贫乏，市政建设落后。在经济活动上表现为，一方面街道办事处的资金归属财政分配，另一方面农村集体经济相对独立，自成一体。经济来源和分配的不一致导致同一片区域从面貌外观到人员归属的巨大差别，交错复杂导致各种问题。这也是造成“城中村”及“村中城”现象的主要原因。

改革开放以来，我国城市发展取得前所未有的成果，城市化进程加快，城市基础设施建设明显改善，城市经济发展取得显著成就，对促进国民经济发展起到了极其重要的推动作用。根据国家权威部门统计，截至2007年，我国城市化率平均值已经达到44.9％，处于城市发展最快时期。但农村经济发展则相对滞后，农业基础比较薄弱，农民增收困难，城乡发展失衡等问题突出，以社会化大生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的城乡二元经济结构特征明显，不仅阻碍了现代化经济一体化和产业结构的多元化发展，也成为了划分城乡阶层和不同利益群体身份对立的横亘。统筹城乡发展，突破城乡二元经济结构及城乡体制创新。已经成为中国今后拉动内需增长、调整经济结构、缩小贫富差距的核心问题。

对此，2009年中央经济工作会议已给出明确方向，“推进城镇化和促进城乡经济社会发展一体化为重点，改善城乡结构。促进大中小城市和小城镇协调发展，有重点地培育一批综合承载能力强、辐射作用大的城市群，使其成为拉动内需的重要增长极”，成为2009年经济工作重点。

城市扩张寻求新的发展模式

毋庸置疑，城市化进程让长期以来束缚中国经济发展走向一体化的城乡二元经济结构走向解冻。促进大量农村剩余劳动力和资源向城市转移，使农村人口市民化，将农村务工者输送到城市当中的二、三产业当中，不仅可以有效提高劳动资源配置效率和劳动生产率，同时为拉动内需增长提供持续动力，形成相互助推的平衡发展模式。

但城市化进程加快的同时，也带来了很多城市发展问题。目前我国农村人口比例较大，占总人口的56％，对于如此庞大的农村转移来的剩余劳动力，在现有的大中型城市并不能完全被吸纳。于是，城市化进程发展带来的后果，一方面使得大量农民涌向城市务工，属于城市中庞大的低收入人群，往往不能参与分享城市化进程成果，被看作是城市的“边缘阶层”，但他们却是城市中庞大的流动居住群体，长期以来甚至一部分临时流动人口还转化为了常住流动人口，带来了许多问题，例如城市交通拥挤、流动人口庞大、城市“夹心层”人口住房问题、城市产业布局失衡等各种类型、不同程度的问题。另一方面，由于外来人口的增加，使得原有的城市核心承载功能降低，很多人甚至很多原有的城市居民，为减轻压力、提升居住品质有了主动郊区化的置业理念，甚至有人在乡村置业、生活，出现了“逆城市化”的现象。

面临一系列日益凸显的城市问题，一些大中城市开始开辟城市新区、城市新城等。例如，上世纪90年代的广州洛溪板块，是中国最早呈现的郊区小镇形态，其初始功能为缓解广州中心区居住压力、改善原有居民生活环境及优化相关资源配置等问题，后来扩大为“华南板块”，并于2007年正式升级为番禺新城。与此同时，北京、上海等地也纷纷涌现出不同模式的城市新区，如望京新城、浦东新区等。从城市发展规划的角度理解，城市发展正逐渐走向“中心城区+卫星新城”发展模式。现今，此种新型城市扩张发展模式已经在全国很多地区得到发展、推广并升级。例如：天津滨海团泊新城投资有限公司正在运作的天津团泊新城项目，作为天津距离中心城市最近的新城，在规划中更进一步强调自身开发的节奏和脉络：以创意产业为主线、以体育产业为先导，发展旅游产业、文化产业、现代设施农业，最终将发展成为生态体育新城，并承接天津市举办2013年东亚运动会足球、网球、冰上、水上项目等比赛场馆的需求，同时弥补了天津市网球、冰上场馆的缺失。由此可见，建设体现地域文化特色和时代特征的生态宜居新城，不仅可以满足不同收入、不同人群的需求，同时也将为社会提供充足的就业岗位。

按照思源置地对新型城市扩张发展模式研究的结果，从人口密度的维度划分，暂且可划分为“城市五级”。城市一级，即城市核心区，将作为居住聚集区，承载工作、休闲、娱乐、教育等功能，人口密度最高一般在20-30人/亩；城市三级，即郊区小镇一般大多分布在中心区10-15公里的范围内，居住构成多依赖于原著居民和少量外来移民，人口密度通常保持在8-10人/亩；社会主义新农村则是在自然村落基础上，辐射少量区域边缘居民，人口密度通常比自然村落的3—5人/亩略高，通常为2—3人/亩。

村镇建设须解决四大难题

在城市化促进乡镇发展的同时，旧村改造、新村建设也尤为重要。按投资方式划分，有以下三种做法：一是村集体和房地产开发商合作开发；二是村集体自主开发；三是村集体和村民共同投资开发。如按改造方式划分，又有两种：一是就地边拆边建；二是异地先建后拆。再按结合方式划分，主要有三种：一是与卫星城建设相结合；二是与小城镇建设相结合；三是与中心村建设相结合。

目前的乡镇主要以村集体自主开或村集体与村民共同开发，其中出现的问题主要有四个方面：

第一：项目启动缓慢。项目启动缓慢的主要原因又有三个方面，一是村集体资金缺口过大，无法开展旧村改造新村建设；二是当前政策支撑不足；三是项目的审批过程太长。

第二：规划指导不力。改造后没有腾退出土地、新村建设中没有充分考虑公共设施和基础设施。

第三：农民对上楼有不安定感。

第四：特殊区域的绿化隔离带的特殊政策带来的一系列问题等，如商品房开发过度、规避缴纳土地出让金、制造协议出让土地机会等等。

理解和处理好这些问题，将为城乡土地管理提供有利的环境。

从世界范围讲，冠以“新农村建设”的国家农村发展计划不少。韩国在20世纪70年代开始推行新农村建设，不过那是一个军政权在很大程度上为战争服务而组织的改革。30多年来，这种以钢筋水泥建设农村的时代已经成为过去，而全人类都进入了可持续发展的新轨道。农村建设代之以绿色为主调，以提高生活质量为核心，在不割断历史的前提下，以“至下而上实行民主参与”的方式来进行，凸现城乡差异化。现在，欧盟正在大规模地建设其农村。现在的欧盟包括25个国家，人口为4.568亿，地域面积为390万平方里，人口和地域面积均约为我国的三分之一。今天，欧盟50％左右的人口居住在占地域面积90％的农村地区。

今后10年有3亿农民迁入城市

解决二元结构问题任重而道远，不仅仅是生产要素和空间布局的调整转换，还需要各级政府有效贯彻执行，推进土地承包经营权流转、市场机制转换、生产力布局调整等多方面的助推作用，同时要关注到农民的想法和意愿。

中国城市化率低于世界平均水平的50％左右。据国家有关部门负责人预测，中国城市化率将在2010年达到50％，实现初步城市化；2020年达到60％，实现基本城市化。按照中国人口每年净增1000万左右的速度增长计算，到2020年中国人口将达到15亿，这意味着，在今后十几年中，将有3亿以上的中国农民由农村迁到城市生活。由此可见，解冻城乡二元结构绝非一蹴而就，仍需一个循序渐进的过程，但随着中国城市化进程的加快，社会主义新农村的发展，城乡二元结构一定会渐行渐远……