农村学校义务教育经费预算管理问题研究

【摘要】本研究以对云南省农村地区某中学校领导和财务人员的问卷调查和该校的公共经费预算-支出报表为依据,分析了农村学校在对义务教育经费预算编制和决策上存在的问题。这一研究表明:从表面上看,农村学校的支出远远超出预算,预算指标没有起到约束作用;而实质上,是由于学校制订预算时缺乏民主决策,决策程序看似民主却没有真正使学生从中获益。因此,建议借鉴“学校发展计划”以实现学校的民主决策,同时加强对义务教育经费的监督机制建设。

【关键词】农村义务教育;经费预算管理;问题;对策

导言

2005年12月24日,国务院发出了《关于深化农村义务教育保障机制改革的通知》(国发[2005]43号),提出了改革的主要内容和基本原则。自新机制实施以来,给广大农村地区的义务教育带来了巨大的影响。如:使农村义务教育的辍学问题得到有效缓解;教育资源逐渐趋向均衡;农村学生家庭经济负担降低;政府对农村义务教育投入的长效机制初步建立;基本杜绝了农村教育学校乱收费现象等。[1]但随着新机制在各地更深入的实施,很多细节问题逐渐凸显出来,国内学者也逐渐将研究重点转移到新机制当前所面临的困难和挑战上。对农村义务教育经费保障机制存在的问题研究方向大致可以归纳为五类。第一类为义务教育管理体制问题。体制问题是一直困扰农村义务教育发展的瓶颈,[2]“以县为主”农村义务教育管理体制是将农村义务教育纳入公共财政体系的重大转折点,但是管理主体与经费投入主体的一致性制约了“以县为主”农村义务教育管理体制的有效性。[3]同时,地方政府义务教育经费分担机制不健全。[4]第二类为义务教育公用经费问题。全国性标准的欠缺使得农村义务教育公用经费配备难以实现均衡;公用经费标准偏低无法满足学校的正常需要;定员定额的拨款模式使得农村中小学校难以正常运转;公用经费管理自主权的缺失抑制了学校发展的积极性;公用经费支出范围规定欠妥。[5]第三类为义务教育投入机制问题。一些地方义务教育资金投入存在“挤出效应”,即由于中央增加了投入而减少原来对农村义务教育投入的现象。[6]第四类为义务教育经费预算管理问题。经费管理体制的不完善直接影响农村中小学的预算编制和执行;农村中小学预算管理不规范;[7]农村中小学校财会人员素质低下,账务处理不规范;经费开支无预算,列支极不规范;[8]预算指标在执行过程中形同虚设。[7]第五类为义务教育经费监督机制问题。监督力度不够,造成乡镇拨付资金不到位;[7]学校财务透明度不够,民主监督制度形同虚设;农村中小学校资产账目设置不完整,国有资产失去监督。[8]其中,能否对义务教育经费进行有效的预算管理是新机制能否真正发挥作用的一个关键指标。

国内对农村学校义务教育经费预算管理的实证研究还不多见。因此,本研究试图通过实证分析,对农村学校义务教育经费预算能力现状及问题进行研究,并尝试用财政学中的公共选择理论提出对策建议。本研究的数据由两部分组成。第一部分数据为对云南省农村地区某一中学的公用经费预算与支出情况报表;第二部分数据则来自对该县学校校领导和财务人员发放的50份调查问卷,有效问卷率为92%。

1.理论依据与问题分析

公共选择理论也称为公共决策理论,是用经济分析方法来研究政治制度与政府决策程序的关系,以及政府决策与财政收支关系的理论。它是对非市场决策进行经济分析方法研究的理论。[9]公共选择研究的是政府决策行为,在不同的决策程序下公共选择的结果往往会有一定差别。这里我们讨论两种代表性的决策程序,即直接民主决策和间接民主决策。[9]

直接民主决策是指全体选民都参与公共事务的讨论,按照“一人一票制”原则,对重大公共事务进行的选择过程。这是一种由投票者决定某一方案是否通过的决策方式。[9]间接民主决策是指按照某种政治程序,先在全体选民中选举出一定数量的代表,然后由代表行使投票权利,参与公共决策。但决策结果不是取决于选民的偏好,而是取决于投票人与公共管理部门的相互关系。这里的公共管理部门是指承担公共事务管理职能的行政部门。[9]

公共管理部门有为社会大众提供公共服务的一面,也有追求权利和部门利益最大化的一面。这是因为根据“经济人”的观点,公共管理部门的领导人既会追求财富的最大化,也会追求自我价值,如社会地位、名誉等,而部门领导人比较有机会实现自我价值的一个重要方式就是通过扩大部门规模和追求部门最大利益。要想扩大部门规模就会扩大部门人员编制,增加预算经费;而增加了的财政支出是由全体居民负担的,管理者并不会因此而负担的比别人多,甚至根本不分担。但必须指出,公共管理部门的权利和利益扩张的动机是一种客观存在。[9]在市场经济条件下,每个部门和个人都在追求自身利益的最大化,进而促进整个社会利益的最大化。因此,在合理的制度约束下,市场主体追求自身利益最大化将以“利己”为起点,“利他”为结果。[9]

然而,公共管理部门(政府各部门)和政府追求的利益存在着不一致的一面。这是由于在市场经济条件下,政府只会考虑社会的整体利益和长远利益,而不会考虑特殊的自身利益,而公共部门权利和利益的扩张是从自身部门利益考虑,因此这种利益越多,对社会的损害就越大。所以,如果没有适当的制度约束,任其泛滥,就会降低全社会的福利水平。[9]故而,在缺乏强有效的监督机制和“软预算约束”①的情况下,公共管理部门会为了追求自身最大利益和部门权利扩张而损害全社会利益。

从上述分析可以看出,如果各级各相关部门对农村义务教育经费预算缺乏约束和监督,那么中央对地方在义务教育经费上的扶持不仅不会发挥积极作用,反而助长了地方有关部门的腐败之风。

1.1 农村学校对义务教育经费的预算编制能力差

1.1.1 公用经费实际支出数超出预算数

该中学2007年和2008年“公用经费支出”的预算数分别超出实际支出数2346元和52965元。其中,2007年“日常公用经费”实际开支超出预算数8288元,2008年超出102965元,而“专款公用”的支出,2007年基本做到了预算数与实际支出相平衡,而2008年的预算数却超出实际支出50000元。由此可见,在“公用经费支出”方面,2007年的预算支出数几乎与实际支出数持平;但2008年“日常公用经费”的实际支出远远超出预算数,而“专款公用”的实际支出却远远小于预算数。而这些超出和不足部分的经费被用在何处,在年度报表中却没有反映,也没有报告说明。

1.1.2 “项目支出”的实际支出数超出项目数,且超出费用的名目不清

该校2007年项目预算支出为6940元,其中“校舍修缮费”为项目支出总费用,没有“其他费用”的支出;而实际支出却为11000元,其中“校舍修缮费”仅为1000元,仅占总费用的9.1%,而“其他费用支出”为10000元,占总费用的90.9%。因此,从2007年报表中可以看出,一方面,项目支出的实际数超出预算数,另一方面,学校真正用于“校舍修缮”的实际费用却少于预算数。至于这个差额和“其他费用支出”具体用在何处却没有说明。通过参照2008年学校公用经费支出预算和实际支出的报表:项目支出的预算数为42000元,而在实际支出却为0,那么这笔预算经费到底作何用途不得而知。

通过对2007年和2008年学校公用经费的预算支出情况和实际支出情况的对比,说明学校在上报预算经费时对学校建设缺乏整体规划,没有根据学校真正的发展需要来制定预算,而是根据中小学校校长或相关人员的意愿临时改变预算项目而武断的使用预算经费,从而导致了义务教育经费执行的混乱状况,使学校一方面由于没有对经费统筹运转而超出学校经费预算,另一方面由于用在学校基础建设方面的经费被用做其他,而导致学校建设发展缓慢。

1.2 农村学校在制定预算时决策程序有误

由于每年学校得到的义务教育经费有限,学校需要发展的项目建设又不止一个,所以就需要在众多项目中进行选择,最终确定一个优先建设。而应该如何决策,不同的部门为了使部门利益最大化会做出不同的选择。即学校领导、学校财会人员、教职工、学生都希望制订的预算能够满足自身利益最大化。根据对学校领导和财务人员的调查问卷显示:100%的校领导和财务人员认为学校编制预算时的决策应该由学校领导、财务人员和职工代表共同协商决定。但另一方面,需要从义务教育经费中受益的学生却对学校未来的发展动向没有任何发言权,同时,在协商过程中学校领导和财务人员的意见起主导作用,职工代表即使发表了意见也因畏于校领导的权威或代表人数过少而不敢或不能行使代表的权利,左右不了最终决策。这就使貌似民主的决策流于形式,决策的结果并非能够真正满足广大学生们的需求。

2.结论和政策性含义

农村学校在对义务教育经费的预算编制和执行过程中的随意性较大,学校对自身的发展建设没有长远计划和考虑,预算指标形同虚设,甚至根本无预算可言,从而造成超预算现象,但究其本质,是由于学校在制订预算数时没有采用科学的决策程序,没有从学校广大学生和教职工的需求出发来制定学校发展规划。因此,我们建议:

2.1 采用民主决策的方式,制定出与学校实际发展需要相符的各项预算指标

学校在制定经费预算之前,要对学校的发展建设有个整体规划,同时也要制定出学校在各个阶段的发展目标。根据公共选择理论,采用民主决策的方式,让学校教职工和学生也参与到制定预算的过程中来,使校领导及学校财会人员广泛听取意见,从而制定出更有利于学校发展的战略计划。在进行民主决策的过程中,校领导和财会人员可以采用直接民主决策的方式,而教职工和学生采取间接民主决策的方式,从师生中选出一定数量的代表对学校的规划进行表决,同时还要注意进行最终决策时各个层次的人数比例。关于这一点,可以参考近年来国际上兴起的一种改进学校管理、提高学校绩效水平的新的学校管理理念,即“学校发展计划”(School Developing Planning,简称SDP)。其含义概括起来为:学校在制定计划时听取社区群众、师生员工对学校发展的意见,总结收集出现在学校发展面临的最迫切需要解决的问题,并从中入手,在学校三年发展展望的长远背景下,把远景目标落实在每年、每月和每一天的工作中,以逐步实现学校发展的长远目标。学校发展计划源于20世纪70年代中后期的英国,其后由于在提高学校管理水平方面的成功价值,在世界范围内逐渐得以推广使用,于20世纪90年代后期,随着国际教育合作项目被引进我国。

2.2 加强对义务教育经费使用的监督机制建设

根据公共选择理论,在缺乏广泛、有效监督的情况下,学校师生的利益会严重受损,学校领导很容易滋生腐败,所以为了“管好孩子们的读书钱”务必加强对经费的监管机制建设,使学校的每一笔花费透明、清晰,学生真正得到实惠。因此,除了运用法律手段对义务教育经费进行监督外,还须加强行政监督体系建设,各级教育主管部门在监管过程中起主导作用,定期、不定期对学校经费的各项支出进行检查和考评,对经费支出方面出现违规和违法行为的学校要给予严肃处理,对经费支出使用较好的学校应给予奖励,如教育主管部门可以在下一年对该校下达预算数时给予一定倾斜。同时,有效运用社会舆论的导向作用,促使学校定时向师生和社会公布学校发展计划和学校重大事件支出明细表,接受各界监督。

注释:

①马国贤.中国公共支出与预算政策[M].上海财经大学出版社,2001.237.软预算约束是指政府预算无法对政府行为形成强有力的约束力。表现形式有以下三方面:政府行为失去控制,即各行政部门不再按政府预算的既定目标行事;财政支出失控,即年度支出计划不再对政府的实际支出具有约束力;预算失控,原来的收支平衡计划被打破,使政府预算失去了严肃性,严重时会形成大量的财政赤字。

参考文献

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[8]胡进锋.新时期农村义务教育经费管理模式研究[J].教育财会研究,2008(1):

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[9]马国贤.中国公共支出与预算政策[M].上海财经大学出版社.2001.158-171.

基金项目:世界银行贷款/英国政府赠款“西部地区基础教育发展项目农村教育研究课题”。

作者简介:李一冉(1985—),女,河南信阳人,昆明理工大学管理与经济学院硕士研究生在读,研究方向:教育经济与管理。