浅析我国农村最低生活保障的现状与对策

【摘要】目前我国农村最低生活保障制度仍在探索之中,传统的社会救助存在很多问题,迫切需要建立合理的农村最低生活保障制度。要想建立这样的保障制度,必须对传统的社会救助进行改革和创新,建立农村最低生活保障制度、合理确定最低生活标准和保障对象以及资金筹集机制等。

【关键词】最低生活保障制度;农村居民;贫困人口

最低生活保障是指法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时,由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物资援助的社会保障 [1]。最低生活保障的目标是克服现实生活中的贫困问题。欧盟对贫困人口的定义是,收入低于其国内人均收入60%的人属于贫困人口。2001年调查城镇新增贫困人口约3000万人,农村有8000万贫困人口[2]。通过近年来的努力,中国城市地区已经成功的建立最低生活保障制度并在保障人民生活、维护社会安全过程中发挥重要作用。然而,我国农村低保建设严重滞后,仍停留在临时贫困救助的阶段。并且自1997年以来,农民收入已连续7年低速增长,不及城镇收入增量的1/5;城乡居民收入差距持续扩大,由上世纪80年代中期的1.8:1扩大到2003年的3.2:1,如果把医疗教育失业保障等考虑进去,差距会更大[3]。从城乡统筹及经济和社会发展相协调的科学发展观出发,在城市低保制度已经建立的情况下,农村低保制度的建立已迫在眉睫。低保是对公民面临各种风险,危机的防范保护,尤其是社会困难群体的社会安全网和保护伞,是政府向公民提供的重要的公共服务。农村低保作为社会保障体系中的最后一道安全网是一个不容回避的问题。

1.农村低保的现状

目前我国社会保障实行城市社会保障和农村社会保障,城市社会保障发展已逐步建立健全,而农村社会保障的发展还未达到社会化。中国主要的社会保障并没有包括广大农民,绝大多数农民没有所谓的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、更谈不上什么住房、教育等方面的福利。以公共卫生为例,1998年全国卫生总费用3,776亿元,政府投入587亿元,其中84%投入城市地区,而投入农村地区的费用仅占16%[4],我国农村社会保障并不缺乏制度规定,问题在于,制度本身的缺陷使得其实施的效果非常差,并且农民对社会保障需求也日益强烈,但现行的农村社会保障制度却无法满足这种需求。这两者之间的差距使得完善我国农村社会保障的需求更加强烈。根据我国国情,农村社会保障制度的主要任务应该是:基本保障农村农民生有所靠、病有所医、老有所养的需求,即办好最低生活保障、合作医疗和社会养老保障等三种保障项目[5]。改革开放以来,农村社会养老保险工作开始逐步展开,1986年至1990年是探索时期,到1995年已形成制度化,1998年又进入整顿规范阶段。截至2001年底,全国有5995万农民参加了社会养老保险,当年有108.14万人领取养老金,支出保险费7.93亿元,人均733元[6]。

农村合作医疗制度是农民通过互助共济,由国家给予财政补贴,共同抵御疾病风险的制度。1993年国家明确提出发展和完善农村合作医疗制度。1998年末,我国有712个县建立了合作医疗保险制度,到目前全国农村医疗合作制度已呈现蓬勃发展之势[7]。相比较而言,农村居民的最低生活保障问题却未得到有效解决,1994年农村开始进行社会最低保障制度的探索,1996年民政部为帮助农村的贫困户解决衣食之忧,开始在部分地区开展了建立最低生活保障制度的试点工作,但实施范围有限,而且大部分仍沿袭传统的贫困救助制度,使得实施效果不明显。总体看来我国农村低保已取得一定的成绩,如河南省现有的150万农村特困人口,从2006年7月起全部转入农村低保,享受每人每月不低于20元的补差[8]。政府已意识到建立低保的必要性,并且用制度的形式来实施,但由于低保是在探索中前进的,大部分仍是以贫困救助的形式出现的,然而传统的贫困救助不规范,存在诸多问题,救济对象有限,救济标准的确定、救济对象的认定、救济金的发放等等方面,都缺乏有效的制度规定,人为性、随意性很大,难以落实,难有成效。从长远看,带有传统救济性质的特困户救助需要有规范的最低生活保障制度来替代,因此社会救助制度仍然需要继续改革。它不能代表未来农村社会救助的基础制度。

农村社会救助制度存在的主要问题有:

1.1 传统的救济观念的消极影响

在我国广大农村,贫困仍被看作是个人的事,很少考虑到社会化大生产和市场经济的影响,救济被看作是恩赐、施舍,贫困农民没有意识到获得国家和社会的帮助是每个公民的权利,被动地接受救济,而救济者常以“观世音”自居,把救济当作行使特权的过程。

1.2 救助对象无法准确界定

目前对救济对象界定比较模糊,没有科学的标准划定贫困线,对贫困户家庭状况的评估缺乏全面、明确的标准,导致调查数据偏差,救济对象不明确。此外,我国的贫困标准具有明显的滞后性,贫困线一旦界定几年不变。

1.3 救助对象覆盖面小

我国目前农村社会救助主要针对灾民和农村“三无人员”,农村低保体系只在个别经济发达地区试行,2000年底全国农村人口中有319.2万人得到最低生活保障,占农业人口的0.36%,而对于农村流动人口,如农民工的救助几乎没有涉及[9]。

1.4 救助标准过低

2002年全国有404万农村人享受低保,其标准一般在每人每月50-100元之间,全国平均月补助水平仅有26元,根本无法实现对农民的最低生活保障。

1.5 救济经费严重不足

资金的来源一直是农村社会保障的最大难题,是制约农村社会保障发展的根本性问题。造成农村社会救助经费严重不足的原因是农村社会救助经费没有与国民经济的发展同步增长。此外,还有款物发放的随意性,扶贫项目的盲目性,挪用救济专款的事情时有发生等等。

2.建立农村低保必要性因素分析

我国是农业大国,农民占总人口的80%,而且贫困农民占贫困总人口更多,据有关资料统计,20世纪90年代,中国农村的贫困人口达1亿多。随着我国农村扶贫战略的推行,农村贫困人口不断减少,现有的农村贫困人口已经严重边缘化,传统的区域性开发式扶贫受到了挑战,迫切需要一种比区域性扶贫战略更加精确的瞄准机制来帮助他们脱贫关注贫困人口,尤其是农村贫困人口问题是值得重视的。根据中国残联1998年开展的全国贫困残疾人入户调查资料,到2002年底,在全国2820万农村贫困人口中,残疾人仍有979万,大约占35%。这表明,残疾人很少能够通过扶贫或自身努力摆脱贫困,贫困残疾人越来越成为农村绝对贫困人口中的主要部分。在其他农村绝对贫困人口中,又有很多是孤寡老人、长期慢性病患者,脱贫希望也很小。即使那些摆脱贫困的人,依然有着很大的脆弱性。在没有稳定的保障制度支持下,他们很难抵御各种自然的、经济的、社会的和家庭的风险,容易重新陷入贫困。在我国农村地区,特别是中、西部农村地区,这种返贫现象尤为普遍。这种情况就需要有长期稳定规范的低保制度来维护弱势群体的生活。作为“社会最后一道安全网”的最低生活保障,对于解决贫困人群基本生活问题起到了很大的作用。为完善农村社会保障制度,规范社会救助,必须尽快建立农村居民最低生活保障制度。

2.1 经济因素是建立农村低保制度的客观条件

改革开放以来,社会市场经济促进了生产力的发展和社会化的实现,同时也促进了社会阶层发生了深刻的变化,这种阶层变化总体上是积极的,但对另一部分社会成员来说是痛苦的。市场经济使贫者更贫,富者更富的“马太效应”日益显现,使社会资源越来越向拥有资源多的人群流动,这就造成了两极分化,产生社会不公,同时造成了社会弱势群体增多。我国的弱势群体主要包括老年人、残疾人、儿童等,现在在此基础上增加了贫困农民、民工、失业者、下岗工人[8]。再有我国加入WTO和经济全球化的影响,部分地区的经济发展可能出现新的困难,并由此引发新的贫困问题,农民的风险增大,随时都有风险出现。在城市中出现的弱势群体,如下岗工人、失业者,政府给予了及时关注,高度重视,制定了最低生活保障制度,并用法律法规给予完善,使城市贫困群体基本生活得到了保障。而农村中的弱势群体则成为社会的弃儿。因此,针对农村现实,应尽快建立保障贫困人口的最低生活保障制度。

2.2 土地功能弱化是低保制度建立的催化剂

土地曾经是农民生活保障的重要基础,改革开放以来,农村经济体制的改革和社会市场经济体制的初步确立使农村的社会经济生活发生了很大的变化,耕地减少与农业人口增多的矛盾以及城市的扩张不断侵占原本紧张的耕地,造成部分农民失去土地,使土地功能不断弱化,以集体经济为依托的农村社会保障体系基本解体。农村传统的以土地为基本手段的生活保障体系被削弱,农村传统的家庭和社会关系不可避免的发生了变化,养老问题、医疗问题以及农民的贫困问题日趋严重。由于市场风险和自然灾害等,土地收益难保基本生活,而且完全脱离土地的农民和家庭渐多。尤其是那些土地被征用后的农民,已经不是完全意义上的农民,成为社会“三无”人群:种地无田,就业无岗,社保无份[10]。农民一旦年老而丧失了劳动能力,土地是不会自动地为其提供生活保障的,因此,农民没土地更无保障,有土地并不一定有保障。一旦农民陷入无法维持基本生活时,就应该有国家和政府给予支援,这种支援形式理应有规范的最低生活保障起作用,以维护社会稳定、和谐。但农村低保的不健全无法很好的发挥其作用,这已构成了农村社会保障体系的制度性缺陷。

2.3 政策制度因素是低保建立的关键所在

社会保障制度并不必然和一个国家或地区的经济发展水平相适应,它与政府的政策取向以及一个国家或地区的政治及文化因素密切相关[11],我国建国以来长期实行以农业支持工业,以乡村支持城市的政策,导致世界上独一无二的二元社会结构,城乡不平等的社会政策环境严重阻碍着农村地区的经济社会发展,能够富裕起来的农村地区主要是那些能够接受到城市经济辐射的地区。其他远离城市和远离经济中心的贫困地区还不可能在短期内完全摆脱贫困,没有外力的介入,很难使其摆脱贫困状况。目前政府已日趋关注“三农问题”,关注贫困农民的生活问题,以缩小城乡差距,实现社会安定、和谐发展,社会保障制度是实现社会公平,社会稳定的“安全网”,它的作用日益突出,政府已逐步对农村社会保障进行探索、完善,最低生活保障作为社会最后的安全网,它对于贫困人口的作用是任何事物无法取代的。因此国家在探索的基础上应完善推广,以达到在全国农村范围内实施推行,体现国家政府对人民的保障责任,保障农村贫困成员的基本生活,维护社会的稳定。最低生活保障制度是对传统的社会救济制度的改革和创新,建立农村低保制度是完善我国农村社会保障体系的重要方面。

2.4 原有社会救助不力是促进低保制度建立的重要条件

按照国际经验,对于因社会结构调整而导致大规模的贫困问题,最有效的社会保障是社会救助。但我国传统的农村社会救助制度难以担此重任,主要是因为我国在原有的大规模的贫困人口的基础上又新增了大量的农民工、失地农民、乡镇企业破产的农民、自然灾害频发而导致的新贫困人口等等,这些已不是个人问题导致的贫困,而是社会原因的结果。传统的社会救助不仅存在上文论述的很多问题,而且是临时性补救措施,如全国搞“社会帮困”活动,“送温暖工程”等等,这些活动成本不菲,但收效甚微。针对社会救助的这些问题,就必须尽快建立规范的低保制度来弥补这种缺陷。因此,建立农村低保制度是适应社会的需要,是社会发展的必然趋势,应尽快建立农村低保制度,完善农村社会保障制度,维护我国农村社会稳定和农村经济发展。农业兴,百业兴,农村稳,天下稳。妥善处理好农民问题,缩小城乡二元差距,才能使社会和谐发展和良性运行。

3.建立农村最低生活保障制度的对策

3.1 转变观念

第一,传统的观念认为贫困是由于个人的因素造成的,但现在可以承认贫困现象主要是由于社会原因造成的,对贫困人口进行最低生活补助是政府的责任,获得低保是农民的权利,农民只要认为自己具备享受低保的条件,就可以主动申请。

第二,把我国的社会工作的价值体系,即社会价值、专业价值、专业伦理和操作守则等引入低保建设中。引入社会工作的现代价值观,如重视人的价值和尊严、承认人的潜能和权利、人与人之间相互依存并具有相互的社会责任、每个人都有权利参与社会生活并通过合适的手段实现自己的基本权利、社会有义务促进个人的自我实现等。

第三,工作人员应站在公平与稳定、经济和社会协调发展的角度深刻认识最低生活保障制度。要转变观念,低保制度不是一项德政工程,不能看作是党和政府对困难群众的恩赐,它是政府义不容辞的责任,工作人员更不能鄙视受助者。建立低保制度是政府应尽的义务;是政府的基本社会职责,不是施舍,是政府实现从管理型到服务型过渡的一项重大举措,政府实施低保工作的基本出发点应是以人为本,实现人的价值。

3.2 制定最低生活保障标准并确定低保对象

从政府角度出发,低保制度是否可行,关键在预期收益和预期成本进行比较,只有预期收益大于预期成本的决策才有可能付诸实施。要完善农村低保制度就必须制定合理的最低生活保障线,此线的制定要综合考虑维持农民物质生活的需要、农村经济发展水平、地方财政和村集体的承受能力及物价上涨指数等因素,并且保障线应随经济发展、农民生活水平的提高和物价上涨的幅度的变化逐步调整和提高。同时又要防止因保障标准过高而影响经济效率。我国可以参照实施社会救助已久的发达国家的经验,他们制定最低生活标准的方法有四种:市场菜篮子法、恩格尔系数法、国际贫困标准法、生活形态法。无论采取哪种方法,都要从实际情况出发,制定适合本地区的标准。

界定农村最低生活保障对象要全面调查了解掌握贫困家庭成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况。农村低保对象界定较为困难,农民收入受多种因素影响,他们收入不固定,这种收入的随意性和不稳定性,使收入货币化困难。因此要结合最低生活保障线标准的确定,分类分情况制定出属于低保对象的条件和范围,严格按照审批程序进行。另外还应建立低保对象的个案资料,了解其家的经济情况的变化,也可以从中找出贫困的原因,对症下药,根治贫困。

3.3 合理筹集农村最低生活保障资金

资金问题是建立农村居民最低生活保障制度的核心问题,我国农村居民最低生活保障金是由财政、乡镇和村民委员会集体经济共同负担的。问题在于农民本身生活就很贫穷,征集资金对农民来说无疑雪上加霜。回顾城市低保建设的过程中,资金问题始终作为一个重要的因素制约着城市低保推广的速度和规模。因此在农村低保建设过程中要吸取其经验和教训,要处理好资金的筹集和如何有效利用的问题。原则上,保障资金以省、市、县、乡镇各级财政和村集体合理负担为主、社会捐赠和社会互助为辅。各级财政及村集体的分担比例,应根据各地实际确定。一般说来,乡村经济条件好的地区,乡镇财政和村集体负担比例应大一些;乡村经济条件较差的地方,省、市、县各级财政负担的比例应小一些。同时要提高资金的使用效率与效果,在风险较小的情况下可使低保资金保值增值。总之不能让低保资金成为农民负担,否则事与愿违,引起农民不满。各级财政部门必须就农村低保资金,列入政府预算。县级财政部门要根据年度低保资金预算和县级民政部门提出的用款计划,及时将农村低保资金拨付到县级民政部门。县级民政部门要设立农村低保资金专户,实行专户管理,专款专用,并负责按季度发放到户。

3.4 加强农村低保制度建设,完善其法律法规体系

我国农村最低生活保障制度主要依靠高度集中统一的行政管理系统依据相关政策实施,缺乏法律的规定性,仅除一部《农村五保供养工作条例》对五保户对象作了较为明确的规定外,再无法律条文对此以外的对象作出明确规定。法律制度的欠缺给低保制度带来一系列问题,如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等等。因此低保制度建设应尽快法制化、规范化管理,防止低保资金挪用挤占。最低生活保障各项措施要通过《最低生活保障法》来加以确认,按照一定的程序运行,包括请、调查、审查、审批、发放等。只有以法律的形式规定下来才能从根本上保证最低生活保障制度的权威性和连续性,才能使最低生活保障工作步入有法可依的法制轨道,从而确保每一个公民的基本生活权益不受侵害。同时民政部门要设立专职机构,配置专职人员。加强法律制度建设,监督低保执行情况。

4.总结

农村最低生活保障,作为农村社会保障体系的最后一道安全网,应迅速及时建立起来,国家在农村地区加快推进这项制度,逐步扩大覆盖面,使其规范化,使农民中的贫困弱势群体不至于陷入衣食无着的境地,体现社会公平与正义,维护社会稳定,缩小城乡差距,促进社会和谐发展,城乡一体化发展。

参考文献

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[7]刘豪兴.农村社会学[M].中国人民大学.

[8]佚名. http://www.chinapop.gov.cn/rkxx/gdkx/t20060523_59973.htm,2006-05-24.

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[10]常洪钧. http://www.chinavalue.net/index.aspx.

[11]郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思考[M].商务印务管,2001,17.

作者简介:左小彩(1972—),女,硕士,新乡学院社科部讲师,研究方向为马克思主义理论与大学生思想政治教育问题。