侦查阶段检察权的制度探析

李 坤

职务犯罪侦查权是检察权的重要内容,是宪法和法律赋予检察机关履行法律监督职能的有效手段,[1]是监督和制约公共权力、反腐倡廉的必要工具,是检察权中最具威力的一项职权。但是,我国现行的制度对职务犯罪侦查权的配置还存在着一些需要完善地方,限制、弱化了检察权在职务犯罪侦查阶段的发挥,需要我们对职务犯罪侦查权的制度建设深入研究,以期在今后立法中继续完善。

一、职务犯罪侦查权的性质分析

职务犯罪侦查权的法律性质,是区别于其他法律权力的标志所在。法律赋予检察机关职务犯罪案件侦查权,是检察机关对国家工作人员职务活动行使检察权的体现;是检察机关法律监督权的权属之一;是与检察权的本质属性即法律监督的需要相符合的。因此,职务犯罪侦查权的基本属性是检察监督权。

从检察权的产生和发展看,检察权其本是一种监督权。法律监督性是检察权的本质属性,同样也是职务犯罪侦查权的本质属性。在西方国家,检察机关拥有指挥侦查权、监督判决执行权等监督司法活动或诉讼活动权利[2],大陆法系许多国家检察机关还拥有更为广泛的法律监督权。在我国,检察机关行使职务犯罪侦查权的对象都是从事公务活动的,并且在国家职能活动中或者在国家权力的运作过程中拥有一定责任的国家工作人员。职务犯罪侦查权是针对职务犯罪的特点而设立的,职务犯罪在本质上是一种权力腐败现象,是国家公职人员在履行法定职责的过程中实施的侵吞国家财产,损害国家利益、公共利益或者行使职权时严重侵害公民合法权利的行为,其直接危害的是国家正常的管理秩序和国家工作人员职务行为的廉洁性。因此,查处职务犯罪是监督国家公职人员依法履行职责的行为,是对国家权力进行制约和监督的行为,是以权力制约权力、以法治权的过程,是带有监督执法和司法弹劾的性质的行为。

职务犯罪侦查权保证国家工作人员职务活动的合法性,对于实现依法治国,保障国家法律的统一正确实施,是至关重要的。检察机关是国家法律监督机关,通过对国家工作人滥用权力、以权谋私、失职行为予以法律追究,来保证国家法律在职务活动中得到统一正确实施,这是不可让渡、不可偏废的权利和义务。依照法律规定,检察机关在进行法律监督的过程中有一项重要责任,就是发现并依法追究公务人员的犯罪行为。职务犯罪案件的侦查,体现了它在检察机关全部法律监督活动中的后盾作用,是各项法律监督职能的权威性和有效性的重要保障。

因此,检察机关对职务犯罪的侦查权,是一种法律监督权,即用刑事追诉或曰司法弹劾的办法,对国家工作人员违反法律、构成职务犯罪的职务行为所实行的监督权,它是检察机关履行法律监督职能的重要权力。[3]职务犯罪侦查权的本质就是用法律监督权制约国家工作人员的各项管理权,用法律手段防止和制裁权力的滥用和误用。

二、我国职务犯罪侦查权的制度缺陷

(一)职务犯罪侦查机关缺乏足够的独立性

我国职务犯罪侦查机关作为检察机关的一个内设机构,由于我国检察机关目前实现的是双重领导体制,实际运作中由于地方各级检察机关的人、财、物受制于地方,法定的“双重领导”基本上成了以地方党政领导为主的“一重领导”,上下级检察机关的领导与被领导关系基本上只局限于检察业务,宪法规定的地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责,实际上变成了只向地方党政领导机关负责。

因此,检察机关在查办职务犯罪的案件中容易受到地方党政部门的干涉和掣肘,缺乏足够的独立性,制约了查办职务犯罪的职能的实现。在我国职务犯罪的侦查对象为国家工作人员。这种情况下,地方党政机关出于种种原因,可能出现将职务犯罪嫌疑人通过各种手段保护起来,或者在检察机关查处的过程中对检察机关施加影响和压力,干扰检察机关办案。

(二)职务犯罪侦查机关缺乏强制措施执行权

我国刑事诉讼法赋予检察机关职务犯罪侦查部门强制措施的决定权,但却没有相应的赋予强制措施的执行权,而是将执行权交由公安机关行使。这样的分权方法固然是出于不同部门之间职能分工、相互监督的考虑,但在实际的执行中却产生了很多问题。首先,检察机关侦查职务犯罪的过程中,公安机关缺乏参与性。公安机关在在执行强制措施的过程中,对案情、犯罪嫌疑人的情况并不熟悉,因此执行起来难度较大,效果不理想。其次,由于职务犯罪案件不是公安机关自行侦查的案件,公安人员的责任心相当不强,存在着不愿执行,推诿执行的情况。再次,职务犯罪强制措施的执行具有具有较强的突然性与时效性,而公安机关并没有针对检察机关的执行设置专门的执行机构和执行人员,容易出现执行滞后的情况,从而影响了案件的侦查。最后,职务犯罪侦查工作具有较强的保密性,由公安机关执行无疑增加了泄密的可能性。

(三)职务犯罪侦查机关缺乏技术侦查权

当前,检察机关查办职务犯罪的侦查手段主要一支笔、一张嘴,虽然经济发达地区已经开始采用计算机制作电子笔录,审讯全程同步录音录像等措施,但这只是形式上的改进,没有从根本上改变当前职务犯罪侦查中由供到证的侦查模式。目前检察机关虽然也引进了测谎仪、手机定位等侦查设备,但监听、跟踪等秘密侦查手段并没有得到立法的承认,检察机关使用此种侦查方法于法无据,容易受到质疑。在多方面因素的影响下,传统的侦查手段和措施明显已不能适应职务犯罪侦查的需要。如果不加改进,检察机关要么回归到依托纪委办案的老路上,要么就是办不出案子、办案率大幅下降。

三、完善职务犯罪侦查权的建议

(一)增加职务犯罪侦查机机关的独立性

要改善目前职务犯罪侦查受制于地方的情况,就必须改变职务犯罪侦查部门领导关系:职务犯罪侦查机关只服从上级,而不必服从同级领导;只对上级负责,不对各地方负责。必须先从体制上下手,通过立法使职务犯罪侦查机关具有相当的独立地位,具有较强的抗干扰能力。立法要明确规定检察官一经任用,不依法定事由和法定程序,不得降低其职级、免除其职务,使检察官不至于因抵制法外干涉而受到打击报复;实行检察官经济保障制度,即对检察官实行高薪制,使检察官不至于因为生活拮据而受非法利益驱动,弥补检察官独立后监督机制的不足;建立检察官合法对抗非法指令制度,对于上级违法指令,检察官有权拒绝服从,如果服从,不能因上级的指令而卸除自己的违法责任。

(二)赋予职务犯罪侦查机关强制措施执行权

赋予罪犯职务侦查机关强制措施的执行权,可以确保侦查机关运用强制措施的实效性。现行法律规定,检察机关作出拘留、逮捕等强制措施的决定后,必须交由公安机关执行。这一规定有违侦查及时性原则,实践中也因公安机关对犯罪嫌疑人情况不熟,以致在人员交接中出现问题,发生意想不到的情况,影响侦查的进行。有检察机关执行强制措施,可以有效的防止发生走漏风声、教唆犯罪嫌疑人与办案人员对抗、犯罪嫌疑人之间串供等泄密问题。

(三)确立职务犯罪侦查机关技术侦查权

所谓技术侦查措施,指的就是侦查机关运用技术装备调查罪犯和案件证据的一种秘密侦查措施,包括电子窃听、秘密录象、秘密拍照、用机器设备排查、传递个人情况数据以及用机器设备对比数据等手段。技术侦查是在被追诉者及一般公众均不知晓情况下进行的,因而能避免来自犯罪嫌疑人的反侦查措施,所获取的证据也通常比较真实可靠。我国对于使用技术侦查手段的限制与谨慎是有其深刻历史与社会背景的,不允许技术侦查措施在职务犯罪侦查中使用,其理论依据就是 “党内不准搞技术侦查”。[4]为了防止将技术侦查用于政治运动,其出发点是有一定道理的,但是并不能必然地推导出职务犯罪不能搞技术侦查的结论。因此,应该通过立法,确立职务犯罪机关的技术侦查权,对技术侦查的种类、适用条件、适用程序等作出明确规定,同时在人事制度方面给予一定的倾斜,支持检察机关培养大量精通技术侦查的专业人员,推动职务犯罪侦查模式的转变。

参考文献:

[1]张兆松.《刑事检察理论研究新视野》[M].中国检察出版社,2005:14;

[2]宋英辉、陈永生.《英美法系与大陆法系国家检察机关之比较》[J].《国家检察院学报》,1998:(3) 26;

[3]左德起.《职务犯罪侦查问题研究》[D].中国政法大学博士学位论文,2004.:24;

[4]朱孝清.《职务犯罪侦查学》[M].北京:中国检察出版社,2004:514。