对中国能源事业面临的形势分析及其对策

郑秀杰

中国是世界最大的煤炭生产国和消费国、第二大能源生产国和消费国、第三大石油消费国、第二大石油进口国,能源安全对于中国的意义十分重大。能源已不是单纯的能源问题,也不是单纯的经济问题,而是涉及对外战略、国家安全、战略经济利益等多层次的战略问题。我国能源事业面临的挑战主要表现在以下几个方面:

一、能源对外依存度不断增加

中国经济的发展受能源供给和需求变化的制约。但在不同时期,能源制约中国经济发展的方面是不同的。中国改革开放以来,能源安全形势,发生了两大转变。1980——1990年的十年间,中国经济发展的能源因素体现为能源消费不足,中国能源生产总量高于能源消费总量,出口量远远大于进口量,这十年中我国的能源形势基本是安全的。但从1990年起,中国国内生产总值在保持7%以上的增长的同时,中国能源消费总量开始接近生产总量,能源进口量大幅上升。到1992 年能源生产总量只略低于国内能源消费需求总量,2000年能源生产与消费总量缺口迅速拉大,能源进口已从1990年的1310万吨扩大到2003年的18100万吨, 出口从5875万吨扩大到9000万吨,进出口分别增长1282%和53.6%。而我国的原油产量却从2004年初的1.69亿吨增加到2005年初的1.74亿吨,仅增长2.9%,供需缺口达1.34亿吨。另据专家预计,到2010年,中国石油年消费量将达到3.4亿吨,产量为1.95亿吨,供需缺口将达1.45亿吨。到2020年,中国石油年消费将达4.84亿吨,而产量仅为1.85亿吨,缺口将达2.99亿吨。这说明,中国能源总消费已大于总供给,能源需求对外依存度迅速增大。中国能源安全形势已亮起红灯。

二、围绕能源引发的种种博弈时常发生并不断加剧

(一)中日能源博弈角力不断

石油被中国和日本视为经济命脉,双方在世界范围内抢油动作不断,针对地理上最靠近的西伯利亚和东海蕴藏,更是志在必得。一场为能源安全而展开的石油大博弈已经展开,并且角力不断。在不久前胡锦涛主席访俄期间,中国最大的能源企业“中石油”和“中石化”与俄罗斯石油公司签署了长期合作和建立合资企业的议定书;中国国家电网公司也与俄罗斯统一电力系统股份公司签订了长期合作协议。中俄能源全面合作的基本框架已经建立,使中国在与日本争夺俄罗斯石油的搏弈中处于更有利的地位。

(二)东海油气之争日趋升级

中日在俄罗斯石油管道上的争夺尚未平息,两国又开始为东海油气田打起口水战。在今年5月中日就春晓油气田开发的谈判无果而终后,日本宣称将在本月批准日本石油公司在东海开采油气。中日东海油气之争有升级之势。去年5月下旬,日本发现中国已经着手在东海建造春晓油气田的开采设施。春晓油气田的位置距离日本所认定的中日东海经济区的“中间线”只有5公里,日本指中国在这个地方开采油气,将对日本一侧的油气产生“抽吸”效应,损害日本利益。据最新的资料显示,2005年7月14日,日本经济产业省正式宣布授予日本帝国石油公司在东海中日争议海域的试开采权,中国外交部已经向日方提出了强烈抗议和严正交涉。中日之间的油气之争有愈演愈烈的趋势,这必然对我国的能源发展产生重大影响,应该引起高度关注。

三、我国能源进口面临大量不稳定因素

(一)能源进口来源地单一

据统计,2004年在我国石油进口中,中东占 45%,非洲占30%,俄罗斯占9%,中亚占1.2%,东南亚占10%,南美洲占2.3%,其他地区占2.5%。进口国主要集中于沙特阿拉伯、阿曼、安哥拉、伊朗、苏丹和也门等高风险国家,6国占我国进口石油的60%。由此可见,我国石油进口严重依赖中东地区,且国家过于集中。这使我国容易受到外来势力、突发政治经济情况和能源来源地国家的社会动荡等不可预知事件的影响。众所周知,中东地区一向是世界的热点,不仅阿以冲突持续不断,暴力事件时有发生,而且阿拉伯内部也矛盾丛生,争斗难分难解,因此一旦出现爆炸性的局面,我国的石油供应毫无疑问会受损。

(二)能源运输通道安全堪忧

近年来,美国在东亚沿日本群岛、台湾岛、菲律宾群岛构筑围堵中国的“锁链”,借阿富汗战争加紧向南亚和中亚渗透,并在马六甲海峡交通要道的新加坡设立军事港口;印度力图“有效控制”印度洋,并试图将其控制范围扩大到南中国海;日本也逐步将其军事触角伸到了马六甲海峡。此外,经由马六甲海峡的海运,也受到越来越猖獗的海盗活动的威胁。所有这些,均直接威胁着中国对外贸易和石油进口的安全。目前我国海军还不能够确保海上能源交通线的安全,过分依赖中东和非洲油气以及单一的海上运输路线加大了我国能源进口的风险。如遇特殊情况或因某种人为因素,这条海上运输线被切断,我国正常的能源进口将有被迫中断的危险。

四、对我国能源事业发展的战略思考

21世纪是中国经济迅速发展的关键时期,也是中国能源产业由计划经济向市场经济的转型期,体制性障碍仍然明显,影响能源领域深化改革和长远发展的一系列深层次矛盾和问题并没有根本解决,与经济社会发展对能源的需求明显不符,在一定程度上已经成为我国经济发展和深化改革的制约因素。因此,必须深化能源体制改革,加快能源领域的市场化改革步伐,为实现中国能源安全战略提供有力的体制保证。只要认识正确,措施得当,能源问题是完全可以妥善解决的。

(一) 放宽和完善能源市场准入

为此,必须在建立完善和有效的现代监管制度的前提下,减少政府行政干预,打破行业垄断,放宽市场准入,引入竞争机制,鼓励民营企业投资能源产业;改革现行行政审批制度,放松经济性管制,加强社会性管制,将现行投资管理制度改革为经济性备案、社会性管制,构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的能源管理新体制。同时,要加快国有能源企业的产权制度改革,大力发展混合所有制经济,改变当前国有能源企业普遍存在的“一股独大”、“内部人控制”、公司治理结构不规范等问题,完善国有资产管理体制,为跨地区、跨部门和跨所有制的上下游一体化整合创造良好的条件。

(二) 建立合理的能源价格形成机制

要建立有助于实现能源结构调整和可持续发展的价格体系。在市场经济条件下,建立合理的能源价格形成机制和价格结构,就是要改革现行不适应市场经济的能源价格形成机制和价格管制方式。凡是能够进行充分竞争的能源产品,都要由市场的供求关系来确定价格;对具有垄断特征的能源产品,要实行合理有效的价格管制,并以市场的可接受程度做为价格管制的主要依据;通过税收政策、环保折价、价格管制等措施,形成各种能源产品之间的合理的比价关系,推动能源结构的调整;建立科学的保护低收入群体和保证人民基本生活需求的价格机制。并在此基础上,建立完善的以经济手段为主、行政方法为辅的能源价格宏观调控体系。

(三)构建新的能源监管体制

能源产业是关系到国民经济发展和国家经济安全的重要产业,又是一个综合性很强的产业部门。从能源管理的内容和范围界定来看,目前国家各部委的能源管理职能是以管理对象来界定的,综合性和长远性的能源战略管理很是薄弱。因此,应建立统一的政府能源管理部门,统筹能源各产业的发展和利益协调,综合规划国家能源战略和制定能源政策,按照“政监分离”的原则,做到依法监管、依规监管。

目前,我国与能源相关的管理、开发以及研究职能,分散在国家发改委、国土资源部、水利部、电监会、国家环保总局、科技部、中国工程院等相关部门。这不仅使得监督管理职能极度分散,而且往往在政策制定和推行中缺乏统一性和整体性。针对这一情况,建议建立国家能源委员会或能源部,加强国家对能源的集中、统一、协调管理。在此基础上建立协调的能源决策机制。按照“政监分离”的原则,实行以战略管理为核心的能源监管体制。在监管到位的前提下,政府将不再进行行政审批,而是把权限交给市场和投资者。政府的职能由行政管制转变到维护国家能源安全、公众利益和环境保护等上面来,其主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。要改革现行的能源投资管理制度,提高政策和决策过程的透明度;鼓励民营企业进入能源领域;对一些能源资源引入公开拍卖或招标制度。