城镇化进程中湖南粮食安全问题研究综述

田　波　王佳友

[摘 要]近年来，随着城镇化进程的不断加快和人口的持续增加，耕地总量和人均耕地日益减少，日趋尖锐的人地矛盾已经影响到湖南的粮食安全。维护人口大省和粮食主产区的粮食安全事关国家的粮食安全也是实现湖南经济社会可持续发展的前提和基础。本文试图回顾和整理学者们对粮食安全的概念、湖南粮食安全的态势、影响湖南粮食安全的重要因素以及政策建议的研究，提出自己的研究思路，为进一步保障和完善城镇化进程中的湖南粮食安全提供启发和思考。

[关键词]粮食安全 城镇化 湖南

作者简介：田波，女，湖北仙桃人，湖南农业大学经济学院讲师，研究方向为农业经济理论与政策。

一、关于粮食安全的概念与湖南粮食安全态势的研究

针对我国的粮食安全，学者们提出了不同的意见。娄源功（2003）认为，中国的粮食安全是指“国家满足人们以合理价格对粮食的直接消费和间接消费，以及具备抵御各种粮食风险的能力”。以FAO为代表的几个关于粮食安全的概念，虽然精辟经典广为引用，但都不能准确反映中国现阶段及今后较长历史时期粮食安全的实质。国家粮食局调控司(2004)认为，从本质上讲，粮食安全是指一个国家满足粮食需求以及抵御可能出现的各种不测事件的能力，同时和国家经济发展水平及外贸状况有着密切的联系。粮食安全的基本内涵应包括三个方面：物质保障能力和水平；消费能力和水平；保障粮食供给的途径和机制等。高帆(2006)认为，粮食安全是指在一定区域内的居民能够获得与其需求相适应的粮食。实现粮食安全是一个包括生产、流通和购买等因素在内的“多链条互动”的过程。顾海兵等（2008）考虑到中国所处的时代背景，将“中国粮食安全”的内涵界定为：短期内，粮食安全表现为国内价格水平在适度区间波动；中长期内，粮食安全是指国内粮食供需的实物量的平衡。

纵观学者们对粮食安全概念的总结论述，都是在FAO提出的概念之上考虑到中国的国情不断完善与发展的，这使粮食安全的内涵变得非常丰富，对于考察湖南粮食安全的态势也提供了清晰的思路。

匡勇等（2004）对湖南粮食安全现状分析总结为：（1）粮食生产总体能够满足消费的需求，粮食生产安全状况良好；（2）粮食储备与流通供给处于正常安全水平；（3）全省各阶层居民的粮食消费安全可以得到保障；（4）粮食产业竞争力得到提升，质量安全保障能力有所增强。邹君等（2006）认为近几年湖南省人均占有量全省整体水平下降，但地域差异非常明显；人均粮食地区差异缩小，区域格局正在发生变化。唐小惠等（2008）认为湖南粮食生产近期呈现恢复性发展趋势，为保障粮食安全提供了基础，近年来粮食供求相差不大，基本趋于平衡。

近几年来，从专家学者们对湖南粮食安全态势的分析中，较为普遍的观点认为：湖南粮食生产虽有减产和人均占有量下降的情况，但总体的发展态势较好，能满足基本需求。但随着城镇化进程中的加快和深入，湖南粮食安全面临的一系列问题逐渐显露出来，应对相关因素进行更深入地分析以正视湖南粮食安全问题。

二、关于城镇化进程中湖南粮食安全影响因素的研究

（一）人口增长与粮食安全

谢小立等（2000）通过数量分析得出，从数量上看，湖南粮食生产量有较稳定的优势，但就湖南人均粮食产量年间比较来看，仍有起伏波动，也就是说数量安全存在着不稳定因素。湖南是我国粮食主产省之一，承担着国家粮食安全的责任，粮食总产需年增长1，6％，也就是说，达到人口最高峰时(全国16亿，湖南8454万人)，湖南省需在现在的基础上增加粮食2000万吨。据匡勇等（2004）分析，2003年湖南省总人口将达6662.8万人，比2002年增长0.52%，如果以现在年均0.52%的人口增长速度计算，2030年全省总人口将达到7632.9万人。邹君等（2006）认为虽然湖南省粮食总产量略有上升，但人均占有量反而略有下降。这是因为粮食增加率大于人口增加率，人均粮食增加量偏大，且粮食增加率超过人口增长率越大，人均粮食增加量就越大[16]。可见，人口增长使得湖南的粮食安全面临着严峻考验。

（二）耕地面积、播种面积与粮食安全

匡勇等（2004）认为耕地资源短缺，耕地面积呈持续减少趋势，这将极大影响湖南的粮食安全。耕地资源是保障粮食安全最基本的生产资源。目前全省人均耕地面积仅0.061公顷，居全国各省市人均耕地面积的倒数第4位，低于全国水平的0.11公顷，远低于世界人均耕地0.25公顷的水平。而且从将来的发展趋势看，耕地面积在一定时期内仍将持续减少。熊鹰等（2004）分析1950-1999年耕地面积变化率与粮食产量增长率随时间分布的相关关系，发现两者相关程度较高(相关系数R=0.7856)。两者的变化基本同步：耕地面积减幅增大，则粮食产量增幅缩小；反之，耕地面积减幅缩小，粮食产量增幅加大。两者相关分析表明耕地面积变化对粮食产量有明显的约束作用。李向荣等（2007）认为湖南省耕地安全与粮食安全态势存在着紧密联系。耕地面积逐年减小使得耕地资源短缺，耕地总面积减小，这对于粮食安全存在不利影响。唐小惠等（2008）认为湖南的耕地问题日趋严重，粮食安全受到威胁。耕地资源是保障粮食安全最基本的生产资源，而湖南的耕地面积不断减少，后备资源不足。目前湖南人均耕地只有567平方米，为全国平均水平的60.8%，排全国第25位。长沙、湘潭、衡阳、娄底4市以及邵东等43个县市人均耕地不足533平方米，临界或低于联合国粮农组织确定的粮食所需求的耕地面积安全警戒线。随着人口的增加，人地矛盾将进一步加剧。耕地后备资源也十分有限，仅有15.82万公顷，按照现在年均8000公顷的补充速度，全省的耕地后备资源再过20年将基本枯竭。

（三）需求增加与粮食安全

谢小立等（2000）根据中长期粮食消费量预测结果，认为粮食需求量已超过现今的粮食生产能力。湖南是国家粮食主产区，还承担着国家粮食安全的责任，历年来湖南省向国家提供商品粮人均近100千克。尽管“南粮北调”格局改变和实行“粮食省长负责制”，在我国人口是高峰到来之前，湖南省仍必须每年向国家提供数百万吨商品粮。因此，粮食需求量应该包括这一部分。熊鹰等（2004）认为湖南地处全国三条易灾带的中部地带，为江南自然致灾强度最严重的省份之一，特别是水旱灾害严重，造成因灾缺粮。近些年来，由于不合理的开发利用土地资源，导致该省局部区域农业生态环境恶化，农业生产由此产生波动性。若按照小康型人均粮食消费量500千克计算，粮食缺口为3943.76万吨。唐小惠等（2008）认为如果按照人均占有粮食在400公斤以上的标准计算，2030年全省粮食需求将达3050万吨，如果2030年粮食产量仍将维持2006年2901万吨水平，粮食缺口达149万吨。而1998年以来粮食播种面积以年均2.2%的速度递减，如果按这种递减速度发展，尽管在提高粮食单产方面取得一些成效，粮食需求缺口也将是一个惊人的数字，粮食安全形势将日趋严峻。

（四）耕地保护政策与粮食安全

李向荣等（2007）总结出：1997年，湖南省颁布实施了《湖南耕地保养管理办法》，2000年3月颁布施行《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，同年5月，修订了《湖南省基本农田保护条例》，全省强化耕地保护措施，严格执行耕地占补平衡制度，自2000年以来，全省共组织实施各类土地开发整理项目8000个以上，投入资金40亿元以上，开发整理农用地13.33万公顷，新增耕地5.33万公顷，连续7年实现耕地占补平衡目标。但从新开垦耕地的质量看，远远低于被占用耕地的质量。所以，从表面上看，湖南省近年耕地虽然达到数量平衡，但耕地总体质量、生产能力却在下降。同时，全省可供开垦的耕地后备资源到2001年仅存14.7万公顷，按目前的开垦速度推算，不到40年的时间全省耕地后备资源将开垦殆尽，并且所剩耕地后备资源开垦的难度越来越大。所以，为了实现粮食安全，要严格耕地保护，稳定耕地数量。唐小惠等（2008）认为针对湖南的粮食安全问题，加强耕地保护政策势在必行。从行政管理层来说，要牢固树立土地国策观念，抓紧耕地保护，层层落实责任制，确保本地区耕地总量不减少，实现占补平衡；从依法保护及执法力度等方面，加强耕地资源保护机制和执法监督体系的建立，对乱占滥用耕地及造成污染的事件，必须按照相应的法规惩治。

三、关于城镇化进程中湖南粮食安全的政策建议的研究

鉴于人口增长对城镇化进程中粮食安全问题的影响，邹君等（2006）认为要严格控制生育指标，降低生育率，把人口增长率控制到一定程度是缓解人粮矛盾，提高人均粮食占有水平的有效措施。谢小立等（2000）提出要加速粮食安全保障体系的建设。湖南粮食生产近年出现富余，对境域经济的发展产生负效应。但应该看到全国和全世界人口的快速增长，资源有限，粮食供应日趋紧张。再者，现今粮食生产能力和产量还与人口增长高峰期内的安全目标有很大的差距，因此必须加速长期的粮食安全保障体系建设。

没有相当数量的粮食种植面积，就没有粮食安全的保证。必须保护耕地，稳定和增加粮食作物播种面积，以增加粮食产量；要加强对后备耕地资源的开发利用，抓住2004年中央一号文件对农民种粮的各项优惠措施为契机，严格贯彻实施中央一号文件精神，把各项补贴和减免政策落到实处，最大限度地调动农民种粮的积极性和提高种粮农民的收入，从而增加粮食播种面积，还要因地制宜研究和改革耕作制度，充分利用作物生长季节的光热水资源，提高耕地复种指数，以弥补耕地占用产生的缺口，保证粮食总产的稳定增长。匡勇等（2004）提出要加强耕地开发和保护，建设旱涝保收的高产稳产基本农田。李向荣等（2007）提出要加强耕地数量与质量保护，促进粮食安全战略由“存粮于仓”向“存粮于土”转变。唐小惠等（2008）认为应该加强耕地开发和管理，切实保护耕地。首先要依法保护耕地，强化耕地安全意识；其次要合理开发后备耕地资源与改良中低产田；再次要减少污染与提高农田抗水旱灾害的能力。另外，李岳云（2007）提出要尽量减少耕地流失，为粮食生产提供基本的物质基础。

对于需求增加对粮食安全的影响，很多学者（匡勇等；邹定斌等 2004；徐正华等 2005；王桂新等；唐小惠等 2008）提出要充分调动农民的生产积极性，以此来提高粮食产量，适应不断增加的粮食需求数量。其中，邹定斌等（2004）还提出要扩大粮食资源针对气候变暖、高温干旱对粮食生产的影响，要开发耐旱、耐热的新型粮食作物，扩大粮食资源。还要提高粮食的营养品质，以丰富的粮食营养含量提高人民的膳食营养水平，以粮食质量安全弥补粮食数量安全的不足，以满足人民生活改善的需求。

许多学者（熊鹰等 2004；徐正华等 2005；邹君等 2006；李向荣等 2007）认为要制定适宜的耕地保护政策来确保粮食安全。其中，熊鹰等（2004）认为，耕地保护必须把政府干预与市场机制相结合，政府应明确在土地管理中的地位和职责，运用法律手段控制耕地资源流失的趋势，要牢固树立土地国策观念，时刻拉紧耕地保护这根弦，层层落实责任制，确保本地区耕地总量不减少，实现占补平衡。从依法保护及执法力度等方面，加强耕地资源保护机制和执法监督体系的建立，对乱占滥用耕地及造成污染的事件必须严肃惩治。徐正华等（2005）认为要坚持基本农田保护制度，加强对土地的开发利用管理。邹君等（2006）则认为要利用法律、宣传、政府干预和市场机制结合等多方位进行耕地保护，确保耕地总量和质量的动态平衡。李向荣等（2007）提出要是要严格强调“耕地动态总量平衡”。耕地的总量平衡，不单纯是数量上的占补平衡，而且还应突出耕地的质量平衡，也就是说，新开耕地必须要确保质量，才能达到耕地的动态总量平衡。

此外，匡勇等（2004）、李岳云等（2007）从提高粮食综合生产能力的角度，徐正华等（2005）、唐小惠等（2008）从保护农村生态环境的角度，匡勇等（2004）、徐正华等（2005）、唐小惠等（2008）从依靠农业科技进步，推动农业科技发展的角度分别阐述了保障城镇化进程中湖南粮食安全的政策建议。

四、简单述评

从现有研究来看，笔者以为关于城镇化进程中湖南粮食安全问题的研究存在以下几点不足：(1)学者们针对湖南人口增长来分析粮食安全问题的过程中，只是用简单的推测方法预计人口数量，这样势必会出现数据的不准确从而影响结论的推导。(2)学者们对于湖南粮食安全与耕地面积、播种面积的研究大都是从种种影响耕地面积的因素入手，从而分析总结出在不断缩小中耕地面积将影响湖南粮食安全目标的实现，而对于更能直接影响粮食产量的播种面积则研究得较少。(3)对于需求增加与粮食安全的关系，学者们大多是从人口增长入手，从而推及到需求增长。而粮食消费量是影响需求的更直接的因素，更能切实反映需求增加与粮食安全的关系，但从它入手来研究粮食安全的则较少。(4)针对湖南省实施的耕地保护政策对粮食安全影响的研究较少，在仅有的研究中，学者们只是就该政策在某几年实施过程中耕地面积的变化来判断其合理性，或者只有简单的评论，并未运用数据分析。

参考文献

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