江苏科研院所改革３０年

张玉赋　韩子睿　张　超　张　华　徐海燕　余　萍

江苏科研院所改革30年来，每一步都紧随着全国统一目标和部署重点推进。改革一直周在全国的前列，特别是在开发类科研院所转制为企业过程中的产权制度改革得到科技部的肯定，对全国的改革起到一定的示范作用。本文回顾了江苏科研院所的改革历程，总结了改革成绩效、主要做法和基本经验。

一、江苏科研院所改革历程与重要措施

（一）第一阶段（1978年-1984年）：恢复和准备阶段

这一阶段我省一方面恢复建设在十年动乱中遭到严重摧残的科研院所，重建正常科研秩序，壮大科技队伍和扩大科研工作规模。另一方面试行科研责任制和科技合同制，以试点形式，实行有偿开发、有偿服务等，为科研院所尤其是开发类科研院所的改革提供了重要经验。一些部门和地方的科研院所还试行了课题组自由组合、扩大自主权、取消事业费拨款。

（二）第二阶段（1985年-1991年）：全面起动阶段

1985年3月《中共中央关于科学技术体制改革的决定》颁布后，我省科研院所改革进入了有领导、有组织、有计划的全面启动阶段。1987年9月省政府发布“省政府贯彻执行《国务院关于进一步推进科技体制改革的若干规定》的通知”，1988年我省确立“科技兴省”战略思想，强化了科研院所改革政策引导和推动。这阶段我省以“科学技术必须面向经济建设、经济建设必须依靠科学技术”为指针，以改革拨款制度为突破口，推动科研院所内部运行机制改革，引导科研院所面向经济建设主战场。

1984年省科委和省财政联合制定了《关于科技三项费用实行合同制和有偿使用管理（试行）办法的通知》，办法中将科技三项经费开支改为有偿合同制，对有偿使用科研经费的项目、偿还的原则和比例、还款方式作了规定，并提出了用回收资金建立科技发展基金的意见。首先对28个县以上独立科研院所试行削减事业费。1986年省政府制订了《江苏省科研事业费拨款制度改革暂行办法》，1987年出台了《暂行办法实施细则》，根据主要从事科学技术活动的特点，将全省政府属独立科研单位进行分类，并根据不同类别进行拨款制度改革。1988年，开始将减拨下来的科研事业费并争取部分财政周转金，建立了省科研机构中试基地建设基金。1991年，省属技术开发类科研单位科学事业费减拨基本到位，省级科研单位全面试行以“全指标”“全核算”为核心的新的会计制度。

1988年省政府转发了《关于改革科技人员管理制度的暂行规定》，省科委和省财政联合制定了《江苏省全民独立科研机构承包经营责任制暂行规定》，我省开始实行政研分开，通过专业技术职务聘任制，鼓励停薪留职、业余兼职和人员合理流动，实行科研承包责任制和人员优化组合来调整科研院所组织结构和改革科研人员管理制度，摸索科研院所所有权与经营权分离的有效途径，大力发展多层次、多形式的科研生产联合，促进科研生产一体化，全省科研院所市场活动总量逐步超过政府拨款的科技活动量。

（三）第三阶段（1992年-1998年）：积极推进阶段

这一阶段，作为经济体制改革的配套工程，我省科研院所改革按照“稳住一头、放开一片”的方针，积极有序地推进人才分流、结构调整的试点工作，探索建立新型科研院所的管理体制，加速形成研究攻关、产品开发以及推广服务三个层次的发展格局。我省制发了《江苏省全民独立科研机构深化科技体制改革的若干意见》、《关于江苏省全民所有制科研机构试行工资总额与效益挂钩的通知》等政策性文件，通过科技计划项目和基金以及加强重点实验室、技术工程实验室建设等切实有效的措施，稳住了一批攻关队伍，培养了一批学科带头人，取得了一批重大科研成果；鼓励科研院所实行企业化管理，支持和扶植技术中介机构，在全国率先创办了省级生产力促进中心，成立了江苏省科技咨询协会；鼓励各类研究院所实行技工贸一体化，开拓科技第三产业，大力发展科工贸一体的科技先导型企业和高新技术企业；在一些产业部门开展了“放开一片”的试点，推动一批科研院所进入企业或者与企业建立紧密的技术合作关系。

（四）第四阶段（1999年-2002年）：结构调整阶段

在试点的基础上，以典型引路的方式引导和推动全省科研机构深化改革。1998年省政府办公厅转发了省科技厅研究制订的《1998-2000年全省深化科技体制改革实施方案》。我省选择了一批省属科研院所作为改制为有限责任公司、进入企业、改制为生产力促进中心并按非营利机构模式运行和管理、改制为股份合作制企业、改制为中小型企业服务的中介服务机构等不同改革模式的试点。1998年1月-1999年1月之间相继召开了全省科研院所运行机制改革现场交流会、千人改革专题报告会、全省省属科研院所科技产业化工作现场会和全省省属科研院所试点交流暨工作会议等四次改革总结和试点情况介绍会议。在总结交流试点工作的基础上，提出了全省科研院所实施结构调整的基本思路、转制目标和主要措施的设想。此外，1999年上半年召开了“江苏省省属科研院所企业化管理研讨会”和“江苏省省属科研院所非营利机构研讨会”，为科研机构的改革工作作了理论和思想上的准备。

2000年9月，召开了全省科研机构改革转制工作动员大会，省政府转发了科技厅等11个有关部门制定的《关于全省科研机构改革转制工作的实施意见》[苏政办发（2000）100号]，正式启动了我省科研机构改革转制工作，应用型科研机构转制成符合现代企业制度的科技型企业，成为技术创新体系的一支新生力量；社会公益类科研机构实行分类改革。

首先对26家应用型科研机构（包括19个技术开发类科研机构和7个社会公益类科研机构）实施企业化改革转制。为鼓励转制为企业的科研机构实行以股份制为核心的现代企业制度，在新增资产的处理、净资产协商定价价格的上浮方面制定了优惠政策；突破了减轻院所转制负担相关政策，实行提前退休政策、养老保险费用缴纳的过渡期内补贴政策；为促进科研机构转制为企业后加强能力建设，允许科研院所变现资金积余部分用发展科技产业。

我省公益类科研机构的分类改革按照省委省政府的统一部署，采取逐步推进的方式进行。出台了《江苏省非营利性科研机构管理暂行办法》等相关文件，组织省生产力促进中心和省植物所分别按照非营利研究机构和非营利科技中介服务机构的改革试点，在试点的基础上，积极推进社会公益类科研机构在人事、用工、分配制度，后勤服务社会化以及试行全成本核算、预算管理。设立用于扶持公益性院所增强研究和服务能力的专项，出台了《江苏省科研院所社会公益研究与服务专项资金管理办法》。

对省科技厅直属事业单位实行五步改革。一是撤销具有行政管理职能的事业单位。二是将部分在外地的研发机构下放到地方。三是直属应用型科研机构全部转制为全民营科技企业。四是进行机构整合。五是加强内部运行机制改革和主导业务建设。目前，省科技厅直属事业单位从原来的18个改革为3家，即以为社会提供公共科技文献信息服务和公益研究的江苏省科技情报所，为中小企业提供技术支持服务的江苏省生产力促进中心和从事技术产权交易、技术转移及科技企业孵化的江苏省创业服务中心。

（五）第五阶段（2003年目前）：完善和发展阶段

这一阶段全省科研院所改革以经济工作方式和更加开放的思路，加强科技创新源头、创新主体和载体以及中介服务机构建设，加快构建以企业为主体、产学研结合的我省区域创新体系。

完善股权改革，促进转制科研院所稳定发展。在基本完成改革转制的基础上，加强对转制科研院所发展战略、内部管理制度、科技产业发展的指导，重点就股权优化设置和落实方面加大政策宣传、培训、协调和具体指导的力度。2003年起，为扶持转制院所科技产业发展，拨专款立项支持转制院所的技术开发项目，支持转制院所开发符合市场需求的科技产品和工程化技术。

明确主导业务，促进公益性科研院所能力建设。先后印发了《关于省属社会公益型科研机构业务定位工作的意见》、《2006年-2010年省属社会公益类院科研机构改革与发展》等改革文件，在全国率先对省属公益类科研机构的公益性业务进行定位，基本明确了各机构公益性研究与服务的主导业务，组织16家省属公益院所研究制定了“十一五”发展规划。以强化能力建设、提升研究和服务水平为目标，逐步建立稳定支持机制，通过科技基础设施建设计划、公益研究和服务、条件与设备专项等措施，加强全省公益类科研机构的基础设施条件和发展能力建设。同时，推进公益院所改革与发展等各项工作的动态管理，着手开展公益院所绩效评估考核，促进公益院所进一步优化内部结构、创新管理机制。

建立新型重大研发机构，强化对全省技术创新的技术支持。制定出台了《江苏省重点研发机构管理办法》和《江苏省重点研发机构监理办法》，集成科技计划手段，通过产学研合作，重点建设了一批整体达到国内一流或国际先进水平的新型重大研发机构，发挥对高技术产业发展的带动和支撑作用，并依托转制院所和公益类院所新建一批省级工程技术研究中心，充分发挥其在行业中的示范带动作用。至2008年上半年，建设了7家产业关键技术与重大目标产品开发的企业重大研发机构和9家战略性研究及产业共性技术研究与服务的基础性公益性重大研发机构。

二、江苏科研院所改革改革的主要成就

（一）科研院所观念发生了根本变化

30年的改革彻底打破了科研院所传统的管理体制和运行机制，初步建立了适应经济和社会发展以及科技创新要求的运行机制，科研院所普遍改善了内部运行机制，开始了人事、用工、收入分配制度改革，推行管理人员能上能下、人员能进能出、收入能增能减等新机制。应用开发类科研机构终结了几十年的事业体制，按照现代企业制度要求建立了新的管理体制，90%以上的转制单位实现了经营者持大股和技术骨干多持股的股权模式。全省科研院所由原来封闭的体系转变为开放的体系，由原来靠计划、靠项目的计划科技到走向市场的市场科技，从主要在研究所、实验室搞研究转变为把整个科技活动成为主战场，与经济活动紧密联系。

改革实践有力推动了科技人员思想观念的更新，科技人员感受到改革带来的竞争压力和发展机遇，普遍增强了危机感与责任感，真正把改革压力变成了发展动力，由原先的害怕改革、抵触改革发展到后来的支持改革，积极参与改革，主动面向经济建设和竞争的意识大为增强。许多科研科技人员主动走出“象牙塔”，服务于经济建设，“下海”创业，创办科技企业或高新技术企业。

（二）基本实现了科研力量的优化布局

30年的科研院所改革中，我省不断优化调整科研力量布局，初步构建了全省科研机构的新型布局。

一是减少了政府属独立科研院所数量。1978年，全省有县级以上（含县级）各类独立科研院所392家。1978年开始，我省新建和恢复了一批科研单位，至1987年全省有县级以上（含县级）各类独立科研院所449家。通过合并、撤消、退出科研机构序列、转制为企业，目前，我省县级以上（含县级）政府属科研院所数只有144家，只有最高时期的32%。

二是科研机构的学科结构得到优化。全省技术开发类科研院所几乎全部改革转制为企业，其中首批实施改革转制的26家应用型科研院所，有1家整建制进入企业；1家撤销并入其它单位；24家建立现代企业制度。目前我省共计有各类科技机构3895个，其中政府部门属研发机构299个，高校科研机构403个，企业技术开发机构3125个，占总数的80.23%，政府属科研机构所占比例减少，企业开发机构所占比例提高。通过改革，我省政府属独立科研院所主要为社会公益研究服务类和农业、医疗卫生、环境等公益类科研机构。

（三）促进了以企业为主体的区域创新体系的建立

一是改革中大批具有实力的科研院所转制为科技型企业或进入企业，成为企业技术创新体系的重要力量。全省21家部属应用型科研机构、26家省属应用型科研机构和187家市属科研机构的改革转制，构建了科技型企业的新体制和新机制，根本改变了改革前政府属科研院所为主要技术源的情况，全省企业技术开发力量得到加强。在改革中科技人员走出实验室进入市场，催生了民营科技企业和高新技术企业。1993年我省认定首批102家高新技术企业中有17.6%是由科研人员创办。全省民营科技企业R&D经费占全省的67%左右，专利申请数占全省企业专利申请数的约76%。

二是转制科研院所创新能力提高、面向市场能力增强。改革转制后的第一年，26个转制科研机构共承担各类科研课题232项，数量更加集中，总经费达1.49亿元，比转制前翻一番。转制院所通过精选自主研究课题，加大研发投入，提高了市场应变能力，科技产业得到了较快的发展，26个转制院所转制后第一年的总收入比转制前增长177%，其中技工贸收入、产品销售收入、出口创汇分别比转制前增长182%、279%和208%；共有15家转制院所的年收入超过1000万元，其中超过5000万元的有7家，3家收入过亿元。至改革转制后的第三年，首批改革转制的26个省属转制科研机构中，有13家建有自己的产业化基地，科技产业规模已达20多亿元，是改制前的4倍多，其中规模过亿元的改制院所近10家，涌现出省建筑科研设计院有限公司等大型企业集团。

三是公益类院所面向社会服务能力得到提高。在公益类科研院所改革中，科技经费项目支持、培育了一批管理规范、服务良好、市场竞争力强的生产力促进中心、技术市场、创业服务中心、科技企业孵化器、科技咨询和评估机构等科技中介机构。公益类科研院所目标更为明确，运行机制更加科学，学科得到优化，队伍更加精干高效，重点院所的人均事业费明显提高，科研投入不足的局面有所改变。组织网络化、功能社会化、服务产业化的科技服务体系初步建成，全省公共服务能力与水平不断提高。

三、江苏科研院所改革的主要做法和基本经验

（一）注重顶层设计，强化纵深部署

我省在科研院所改革中始终坚持科学技术服务于全省经济建设这个中心，落实国家整体部署和分阶段目标，着重在制度创新、优化布局、配套政策和实际操作等方面进行整体设计，并会同有关部门，分别轻重缓急，制订部门分解和阶段实施的具体计划，有领导、有计划、有步骤的付诸实施。

在改革的初期，采取渐进式推动自下而上的微观层面的改革，突出政策指导，强调市场化方向。而到后期，宏观科技管理体制滞后已成为制约科技发展的最主要障碍，改革主要任务是建立新的体制，建设和完善区域创新体系，着眼整体推进、全面配套，强调路径选择的合理性和实施方案的可操作性。

（二）针对不同性质，实行分类改革

实行分类改革是进行科研力量优化布局、实现科研院所不同发展目标的必然要求。在不同的改革时期，我省始终坚持分类改革的原则。如在拨款制度改革中，我省首先根据主要从事科学技术活动的特点，将全省政府属独立科研单位分成技术开发、社会公益事业、技术基础、农业科学研究、基础研究类等类型，根据不同类型实行不同的科研事业费减拨措施。在科研院所结构调整的改革阶段，积极开展试点工作，根据科技部对科研院所改革的总体要求和我省的实际情况，选择了一批代表不同改革模式的省属院所作为改革试点，探索不同类型科研院所改革的模式和运行管理体制，在试点工作的基础上，总结和提出分类指导的具体意见和办法。

（三）坚持科研院所改革与区域创新体系建设相结合

首先是明确改革的指导思想，通过科研院所的改革实现对我省现有科技力量布局和科技资源配置进行调整和优化，加强以企业为主体的技术创新体系建设;二是引导应用类科研院所转制为现代科技型企业，使之成为技术创新的先导力量或为企业技术进步提供有力支撑。我省应用型科研院所改革，从开始在制度设计上就坚持科研机构转制与改制相结合，积极推进科研机构建立以股份制为核心的现代企业制度，直接面向经济主战场，成为技术创新的重要力量;三是大力促进转制科研院所增强持续创新能力，坚持改革与发展相结合，促进转制科研院所继续保持自身优势和特色，推动其加强共性技术和战略高技术的研发。省科技厅设立了技术开发专项，每年安排2500万元，专门用于支持转制科研机构开发符合市场需求的科技产品和工程技术。五年来，已立项支持了122项重点项目，促进院所技术创新和发展。

（四）坚持以人为本，勇于探索

改革期间，我省根据不同阶段科技体制改革重点，研究制定相关政策措施，先后就改革拨款制度、促进高新技术和民营科技企业、促进应用类科研机构实行改革转制、提高社会公益类机构研究和服务能力等方面制定了一系列政策措施，有些政策措施走在全国前列。在应用类科研机构实行改革转制方面，就股份改制、过渡期内的财税扶持、改革经费拨款和使用方式、建立社会保障等方面提出了24条配套政策措施，为促进科研机构的顺利改制创造了外部环境条件。在科研机构改制模式和实现途径上，我省坚持以人为本，勇于探索，充分尊重科研机构及其广大职工的意见，不搞“一刀切”，做到自主选择与规范改制相结合，制定了《省属科研院所改革转制工作办事程序》，实行转制院所改制工作的主协调律师制度，对改革转制过程中遇到的有关问题，进行分类培训，及时协调，保障了改制工作规范、有效、稳定地进行。

参考文献

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