从政府规制视角看“美泰玩具召回”事件

梁　涛　黄宇斌

2007年6月13日，美国消费品安全委员会和美国玩具公司RC2联合发出公告，召回RC2公司经营的150万件中国生产的玩具火车，这种木质小火车的油漆含有可导致儿童中毒的金属铅。8月2日，美国的美泰公司向美国消费品安全委员会提出召回96.7万件塑胶玩具，因为这些玩具表漆含铅量超标。8月14日，美泰公司又因油漆铅超标问题和磁铁易被儿童吞食隐患，召回近1900万件中国产玩具。9月4日，美国玩具厂商美泰(Mattel)又宣布召回11款约84.8万件铅含量可能超标的中国出口玩具。自2007年夏天以来，美泰公司三起玩具召回事件，在美国媒体大肆炒作下美国消费者也开始质疑中国产品的质量，甚至提出要抵制中国玩具。

我们应从一个新的角度探讨美泰玩具召回事件给我们带来的启示——我国对出口玩具的政府规制存在什么问题？是否因为政府规制低效导致了大批出口玩具企业遭遇技术贸易壁垒？目前金融危机已经席卷全球，各国贸易和投资保护主义可能会又再抬头。我国的出口玩具企业将面临更为严峻的挑战。构建有效的政府规制来保护出口玩具产业的发展具有相当的紧迫性。

一、我国对出口玩具政府规制存在的问题

“美泰玩具召回”事件中，铅含量超标和磁铁的问题都是美国在技术法规和技术标准方面设置的技术性贸易壁垒。事件中召回的产品相当一部分是因为小磁片有容易脱落的危险，由于产品主要是2007年前生产销售的，当时符合美国标准，责任不在中方出口企业。但2007年后美国玩具标准做了修订后，我国出口企业没能够获得相关的信息，及时按新标准对产品加以改进，最终要承担召回的责任。为什么企业没有能够及时获得相关信息？除了从企业自身寻找原因外，也应该从我国政府规制角度进行反思——我国政府对于出口玩具的规制存在什么问题，使得出口玩具企业近年来大量遭遇技术贸易壁垒？

1．规制依据缺乏系统性

“美泰玩具召回”事件发生前，我国专门关于玩具出口的规制文件仅有4个并且都是十年之前发布的：1991年的《出口玩具检验有关规定》和《出口布绒玩具商检检验项目及缺陷分类》、1992年的《出口玩具质量许可证管理办法》、1996年的《进出口玩具检验管理规定》。十年间国际玩具市场发生了巨大的变化，国外一直在修筑各种技术性贸易壁垒，但是我国相关部门作为规制者却一直没有作为，对出口玩具的规制文件没有作任何相关的修改。相关的规制依据呈现散、乱甚至于自相矛盾的特点。

2．检验标准更新慢

欧盟和美国的玩具安全标准更新的速度非常快，大约2-3年更新一次，而我国大约5年才更新一次。当欧美的玩具标准加入新的安全要求内容时，我国的标准往往要等2-3年后才能跟随改进，在此期间，我们的生产商有的会因为未能及时获得国外最新的检验标准信息，影响到他们相关产品制造的跟进。信息不对称是我国出口玩具产品受到国外技术性贸易壁垒的限制的一个重要原因。还有的企业虽然掌握了及时的信息，但是由于国内外标准不一致，在设计产品时不得不参考两个标准的要求，造成成本增加。如产品在美国销售，必须符合美国公认的ASTM F963玩具安全标准，而该标准与我国的国标在铅含量的限量指标上有重大区别，它还多了一个总铅的限量要求是我国标准没有的。

3.分类管理办法存在弱点

我国现行的对出口玩具企业采用了分类管理的办法，也就是按企业的产品质量风险进行了分类并加以区别对待。但是我们知道风险的来源不仅仅是存在于生产企业内部，还有订货的贸易商以及外部市场环境因素的变化也会带来新的风险。例如进口地国家市场对产品的关键指标要求发生变化时，若订货贸易商或者出口企业没有及时跟进，就可能会遭遇产品被退回的风险。现行的分类管理没有对贸易商或者外部环境变化进行风险分析，无法引导出口企业识别可能会导致高风险的因素并对其及时改进。

4.日常监管漏洞多

随着我国对外贸易的发展，出口玩具数量和货值激增，快速通关成为出口玩具规制的要求之一。快速通关必然要求减少了不必要的关于数量、包装等经济性的规制要求。我国对出口产品的监管模式由从最初严格的批批检验模式转变为电子监管模式。实际由于摄像头和数据输入端口的数量限制，对企业某些环节的具体运作并不能全方位监管。并且监管既没有做到根据外部环境变化进行调整，也没有建立起专门的质量信息反馈制度，企业不能及时获得关于境外退货、产品召回、境外不合格通报、境外消费者投诉及与产品质量相关的信息。

正是由于上述问题的存在，我国对出口玩具的政府规制有效性不高，欧美等国对我国的玩具限制势头不减，严重地制约了我国出口玩具产业的发展。

从中国WTO/TBT-SPS通报咨询网上查询美泰玩具召回事件后2008年1-9月，国外对我国出口玩具产品限制的结果：

二、借鉴欧美国家对出口玩具政府规制的经验

理论上，技术贸易壁垒对出口企业的影响可以通过政府规制来突破。有效的政府规制不仅可以减少出口玩具企业由于信息不对称遭遇技术贸易壁垒，而且可以增强玩具生产企业与不合理的技术性贸易措施抗衡，达到保护我国玩具产业健康发展的目的。

玩具的消费群体是少年儿童，他们是一个靠监护人保护的特殊的弱势群体，他们对周围的事物以产品安全的认知度有限且自我保护意识不足，玩具可能对儿童的安全健康造成危害。正是由于玩具自身的特点决定了出口玩具面临比其它产品更为严格的技术性贸易壁垒。各国政府对于玩具从组织制定产品标准，到执行产品的有关市场准入制度的建立、检验手段等方面都更加重视。

1.重视规制依据构建与及时更新

欧美国家非常重视的立法，并且不断根据时势的变化而修订、完善法律依据的内容，逐渐形成完善的法律法规体系。例如，美国关于玩具的主要规制依据是消费品安全法（CPSA）和联邦法规汇编（CFR），各州有自己立法的关于玩具安全的单独规定，如加州关于增塑剂的AB1108法案。美国政府将产品和服务基础上检验、出证的法律、条例和规定均载入《联邦法规汇编》（CFR），每年修订补充，重新出版供政府主管部门依照执行。条例和规定都有一个特定的卷号，查阅极为方便。自美泰玩具召回事件后，美国也对CPSC法规进行修订，新法规将于2008年底获批准并实施。

2.高度重视标准制定

为了确保消费者的安全，欧美国家往往要求一切可能的危险都必须在标准中限定并预先防止危害的发生。例如，美国关于玩具的标准分为义务标准和强制标准。CPSC法规就是强制标准，是必须要遵守的。义务标准是ASTM F963，是由私立部门ASTM发布的。CPSC认为义务标准和强制标准都是玩具必须要满足的，这样才能对消费者安全起到完全保护。

3.规制手段多样化

欧美国家重视市场监督和口岸的监督，监督建立在随机抽样检查和测试的基础上。例如美国的进出口玩具在口岸由海关协助监管，而市场监督职能由CPSC完成。市场监督分为三种：（1）零售监督，由CPSC属下的质量控制办公室以及各州政府派出的市场调查员联合完成；（2）进口监督，进口监督部门的调研员分布在主要口岸，对进口消费品采集样品调查；（3）互联网监督，由监督人员检查在互联网上销售的被规制产品是否符合标准要求，例如eBay上是否销售被召回的产品。

4.完善的风险信息传递系统

及时将警示信息传送给规制部门、消费者和生产商。CPSC及美国联邦政府其他机构获得的关于产品的风险信息都发布自己的官方网页上，另外，它们还将信息发布在国际商业数据系统（ITDS）及自动化商业环境（ACE）上，有利于CPSC工作人员和消费者获取针对不安全消费品的信息。

欧美国家是玩具的进口大国，而我国是玩具的出口大国，因此政府对出口玩具规制的目的与侧重点不太一样。欧美国家规制的重点在于监管进口玩具产品的安全，因此对玩具产品的安全标准制定特别严苛，重视市场和口岸监督，也特别强调生产商的产品安全责任。而我国规制的重点在于玩具产品的生产和出口过程，目的是为了应对国外的各种技术性贸易壁垒，满足他们的各种严格要求。由于我们大部分的玩具主要出口到欧美国家，所以他们所制定的标准以及他们对出口玩具政府规制的经验对我们来说就很有借鉴作用。

三、构建我国出口玩具政府规制新模式

借鉴欧美国家对出口玩具政府规则经验，对我国出口玩具政府规制提出建议：

第一，在新的规制体系实施前，要对已有规章制度进行梳理，对自相矛盾的规章制度要进行清理、废止，对于出口玩具的规制依据进行系统性的整体战略规划。笔者认为通用的产品安全法规不可能对所有产品的有关特性都能作适当的规定，它只能是确立一些产品安全原则。有关产品范围界定、产品特性的规定只能是由专门的行业性法规来规定，以充分满足特殊行业的要求，例如对于出口玩具的安全应该制定专门的行业性法规进行更为有效的约束。

第二，注重加强企业产品责任。目前我国对出口玩具企业产品质量规定：“生产经营者应当对其生产、销售的产品安全负责，不得生产、销售不符合法定要求的产品。”“确认儿童玩具存在缺陷的，生产者应当立即停止生产销售存在缺陷的儿童玩具，依法向社会公布有关儿童玩具缺陷等信息，通知销售者停止销售存在缺陷的儿童玩具，通知消费者停止消费存在缺陷的儿童玩具，并及时实施主动召回。”这些条款只规定生产者在确认玩具有缺陷时必须召回，我们认为有必要加强企业产品责任。参考欧美的相关立法机构的观点，生产商应在发现产品可能有缺陷而在未得到最终确认时，就建议生产商采取类似召回等预防损害的措施，防止损害确实发生。这种修改应体现在我国相关的法律法规中。

第三，针对原有规制模式日常监管漏洞增多的问题，新的合格评定模式对产品定级中增加产品备案制度，弥补放松规制后对产品的监管下降的局面。产品只有合格通过相关安全标准的测试，才能凭有效的第三方检测报告到检验检疫机构进行备案，通过备案审核的产品才允许进入合格评定程序的下一个步骤。这样避免了当新设计的产品或关键原材料变更的产品存在不合格现象时，却又未被抽检出口到国外产品出现产品不合格的情况。

第四，在企业分类中增加风险分析流程。风险分析是对出口玩具产品中涉及的安全、健康、质量及其出口目的地国家政策等风险因子及其测试原因进行识别、评估，并确定其风险。通过风险分析进一步加强对风险的控制和预警。在合格评定模式中增加风险分析后，对出口玩具抽样监管检验条件的设定有了新的参考数据，抽样变的更有针对性，监管的效果会更好。

第五，增加信息反馈处置功能模块。对规制体系之外的退货、预警和召回等反馈的信息进行分析处理，通过建立数据库提供给出口企业，以利于他们掌握充分的信息及时进行产品生产的跟进。检验检疫机构也要根据分析结果对产品和企业的监管方式进行动态调整，对工作的不足进行修正，及时加强监管。并且应该考虑将规制结果作为动态调整的依据，对企业分类、产品定级、抽批规则等监管条件的设置依据反馈的规制结果进行调整，形成产品质量信息循环，提升规制模式执行的有效性。

第六，通过诚信评价体系来约束出口企业和贸易商的行为。尤其是贸易商，他们没有固定的生产厂，监管部门对其出口的玩具质量情况很难把握，而我国出口玩具产品中有很大部分是出口贸易商根据订单从市场上购买的产品再出口的，因此可以借助诚信评价体系来加强对贸易商的约束，再通过贸易商来约束所采购的生产商的产品质量。

第七，成功应对壁垒的关键在于能否获得并及早利用相关的信息，而这依赖于预警、通报咨询与快速反应机制的建立和完善。检验检疫机构应充分利用WTO/TBT-SPS咨询点，通过建立产品及生产商信息数据库，将信息预警及信息数据库系统与国际其他国家的相关数据系统对接，加快信息交流速度。如美国CPSC使用的国际商业数据系统（ITDS）、CPSC自身的产品召回信息系统、欧盟非食品类商品快速预警系统（RAPEX）等。从而协助政府做好有针对性地制定应对技术壁垒的对策，及时有效地为行业协会、出口企业提供相应的咨询服务和指导。▲

参考文献：

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