从食品卫生到安全

熊仁宇

2008年，我们经历了一系列令人印象深刻的食品安全事件。对于食品安全来说，预防和控制重于事后追究是一个基本的常识。近日有报道称，我国的《食品安全法》即将出台。

从法律角度来看，我们并不缺乏管理食品安全的法律，比较专门的法律有1982年出台的《食品卫生法》和1993年出台的《产品质量法》，而涉及到食品安全的法律更是有《农业法》、《标准化法》、《进出口商品检验法》等等。此次出台的《食品安全法》会给我们带来怎样的改变呢？

我们首先感受到的便是概念的变化，即由食品卫生变为食品安全、由安全管理替代了质量管理。长期以来，由于食品安全的概念不清、观念不强，我们将食品卫生、食品质量与食品安全混为一谈。实际上，食品卫生、食品质量与食品安全有着根本的差异。食品安全意味着结果安全和过程安全的统一，而食品卫生则仅关注过程安全。食品安全指的是食品的安全并避免伤害的担保，而食品质量指的是食品满足人们某种需要的属性。对于有效回避有害食品的威胁，安全的概念显然胜于其他。

字面的变化虽重要，但我们更需要实质性的改进。这种改进的基础包含两个层次，一个是基于现行法律的缺乏的改变，另一个便是基于科技发展与社会环境的新变化而主动调整。

从第一层次上看，我国目前的《食品卫生法》对食品的理解是狭义的，没有包括种植、养殖、储存诸环节中的食品以及与食品相关的方面，食品安全涵盖范围的扩展是我们首先需要改变的。其次，现行法律体系下，我国缺少一系列保障食品安全的重要制度，例如食品安全应急处理制度、食品安全风险评估制度、食品安全信用制度以及食品安全信息发布制度等。建立这些可操作性强，对象明确的制度有利于我国食品安全法律体系的完善。再次，改变现行法律对于食品安全处罚过轻、自由裁量权过宽的缺陷。按照现行法律，在一般情况下，除了责令警告之外，罚款的数额基本由执法机关自由裁量，且不论罚款数额是否具有惩罚性，这样灵活的尺度也不利于执法机关威信的建立。

第二个层次的问题更具前瞻性。首先，我们应该选取国际通行、更为先进的食品安全标准，并在法律上得到确认。我国虽然制订了一些有关食品安全的标准，但许多标准时间跨度过长，缺乏可操作性，在技术内容上与WTO有关协定和国际食品法典委员会(CAC)标准存在较大差距。发达国家目前采用的国家标准从覆盖范围到指标考核基本高于现行的CAC标准水平，而我国的国家标准尚不足一半达到国际标准。建立一套符合严格的标准并以法律的形式明确下来是《食品安全法》有效展开的前提。第二，应在法律上反映科技发展的新变化，尽量以谨慎的态度对待食品原料方面的科学新成果。这一问题主要针对目前为国际社会关注的转基因食品的利用，虽然没有科学证据明确证明转基因食品有害，但一系列事件却不断提示风险(2005年孟山都试验报告风波)。对食品领域的科技创新，特别是遗传技术的成果应在法律上做出规定，防止出现社会性的恐慌。最后，执法部门需要协调统一。虽然多头管理的弊端很多，但大多数国家还是采用多个部门共同监管模式。而在多部门管理前提下，需要更加合理的部门协调机制。在这一问题上，美国和加拿大的经验均能给我们有益的启示。