福建省农村公共物品供给存在的问题与供给机制创新

摘要文章分析福建省农村公共物品供给现状及特点，借鉴发达国家的供给经验，提出农村公共物品供给必须建立政府供给与市场供给并存的供给机制和科学的供给决策机制。

关键词农村公共物品；供给机制；供给主体；福建省

基金项目2007年福建省社科基金项目(200782071)的阶段性成果

作者简介刘必章，闽江学院经管系副教授，研究方向：管理学、会计学，福建福州，350018

中图分类号F812.8文献标识码A文章编号1007－7723(2009)03－0019－0004

农村公共物品是指区别于农民私人物品，局限在农村社区范围内的、用于满足农村社会的公共需要，具有一定的非排他性和非竞争性的社会产品。一般而言，公共物品之间由于所具备的非竞争性和非排他性程度不同，其供给方式上也有一些差异。纯公共物品由于完全的非竞争性和非排他性，市场供给效率较低，应由政府提供；而准公共物品则可以引入市场机制，按照谁供给谁收益的方式，由企业、农民组织等市场主体完成。

一、福建省农村公共物品供给的现状及特点

改革开放以来，福建省不断加快交通、邮电通信等基础设施的建设步伐，目前全省综合配套的海、陆、空立体交通网络已基本形成，基础设施由滞后型向基本适应型转变。2003年以来，福建省委、省政府出台了一系列政策、措施，千方百计地积聚合力，努力增加农村公共物品供给。每年省级财政增量的绝大部分用于投入与“三农”有关的项目，如加大了对农村地区一般转移支付，实行了农村最低生活保障，全面免征农业税，实施农村基础设施改造的“六千工程”、“年万里工程”，推行了农村集体林权产权改革，推进了新型农村合作医疗改革试点，到2005年实现卫生所覆盖全省所有行政村；不断创新农村工作机制，实行干部挂点制度，实施科技副乡长、机关优秀干部任村支书，对农村技术员与农村卫生员给予足额财政补助等等，出台了一系列促进人才、科技、资金三下乡的激励机制与政策鼓励，扎扎实实地推进农村公共物品供给的改善，为农村公共物品供给的理论突破提供了丰富的实践经验。

(一)生产的基础设施供给情况

1、农田水利的供给状况。在福建省闽西、闽东、闽北山区，长期以来，依靠政府的投入和农村集体经济，建设了不少中小型的水利设施。但是，自从实行联产承包责任制以后，政府没有再继续投入建设及养护，因此有些已成病险水库，灌溉配套建设已有部分损坏，有些水利设施还遭到人为的破坏。还有，原来的很多排灌机电系统都报废，有的电线老化，存在着安全隐患。

2、耕地面积及质量状况。现在山区大部分村子土地面积扩大的并不多，倒是抛荒不少，尤以旱地的减少为多。土壤肥力也没有得到增加，现在的农民大都不习惯施用农家肥，养猪的粪肥大都不回田，农村垃圾成堆，但也少见农民施用。各地能够进行机耕的面积也不多。即使有，机耕路主要也是农民自己投资修建的。有的地方山区综合开发计划和实施做得比较好，“山头办林场、山腰办果场、洼地养鱼塘、平地办工厂”。但同是山区，其他地方的综合开发并不多。

3、生态补偿状况。有些地方政府盲目发展经济，缺乏相应的约束措施，以至于出现了破坏生态的情况。闽东有个村子引进一家民营的皮革厂，其工业污水直接排放到大海里，直接影响该村农民养殖的紫菜。永定县有多处开矿，煤矸石都往河排放，透水层破坏了，村子再也打不出水来。生态补偿包括重大病虫害的防治。三明有个村子竹林发生蝗虫灾害，上级有派人来指导灭蝗，但药很贵，政府虽有补贴，但杯水车薪，农户损失惨重。生态补偿现在已经延伸到生活领域。现在的农民大量使用化肥，农家肥、垃圾就变成环境的污染物。

4、农村信息、技术等公共物品供给现状。现在山区各市县农村的农户已经基本上装上电话，手机也普遍使用。在闽西山区，农户都能够看上30多个频道的电视。但总体上福建省农村信息、技术公共物品供给滞后，许多农业科技推广网络已是“网破、线断、人散”。大约41％的乡镇农技推广机构被减少或停拨事业费，约有1／3的农技推广人员离开了技术推广岗位。目前农业科技推广成果转化率仅为30％。40％，转化成果的普及率也仅30％左右，而且多是通过向农民收费提供，远未做到无偿提供。农户技术问题解决途径通过县乡农技站服务的仅占15％左右，大宗农产品质量标准能与国际市场接轨的较少，也没有形成完整的农业生产、加工、生态环境方面的检测体系，大都处于自发和分散状态。据有关资料显示，当前由乡政府提供的家庭畜禽疫病防治只占51.6％。可以看出，关系到农民基本生存与基本生产的公共产品由政府及其职能部门提供的仅为需求水平的17％左右，农户自我服务仍占大头，由村集体、协会和企业等私人组织提供的非常微弱。

(二)农民生活的基础设施供给状况

1、清洁饮用水供给。福建西部山区的这些农村基本上解决了清洁饮用水的问题。许多地方虽已集中供水，但并未对水源有效控制，大都是没有经过化验的山泉水。永定县砍市镇干部反映，丰水期还好，缺水期全村只有一口井可供过冬。若要搞自来水，至少要13万元，但资金没有着落。山区农村的自来水设施几乎都是村集体投资供给的，因此，村集体也收取水费，这是很合理的。但是，有的村收取的只是象征性的费用，尚不够清洗自来水池的工资。

2、人居环境建设。在经济较发达地方，有的村子80％以上的农户都住上新楼房，至少也有50％建新房。不过，即使在一些新村，特别在老房子集中的地方，仍然是鸡鸭随意放、厕所又脏又臭，与新建楼群形成明显的反差。农民们都知道改厕的重要性，但都因为缺乏资金而作罢。新村建设还存在一些问题：一是有些自然村人口外流，建新房以后可能没人住；二是宅基地管理有难度，农民建新房后不愿意拆老房；三是污水和垃圾处理不配套；四是有的房屋建在山边，有安全隐患；五是各地干部都不顾实际，追求“一步到位”，有大拆大建的倾向。

3、清洁能源建设。农民十分清楚建沼气池的好处，许多村子的确建造了数量不等的沼气池。建沼气池要与养猪相结合，但农户养猪不赚钱，所以农户很少养猪，许多农民为此而放弃修建沼气池。现在农民全都能用电照明，用电做饭也普遍。近年来，有些地方也有增加水电设施的供给，有的村子还得到国家的支持。但现在农电一度0.55元，比城市贵得多。农村的照明电线路是上世纪80年代架设的，已经严重老化，亟须整改线路，但又缺乏资金。

4、农村公路建设。福建山区各地基本实现了村村通公路，路面硬化。在公路建设投资结构中，政府的投入占大头，其余的由农村集体配套。但是，现在几乎所有村子的集体经济都萎缩到不能再小的地步，哪里有那么多的资金配套?道路虽然硬化，还需要管护，也缺乏资金。

5、教育、文化、卫生等基础设施的建设。目前

福建教育经费投入仍然不足，欠款问题已经影响到一些学校的正常运转。主要表现在：一是农村中小学公用经费普遍不足。在一些经济欠发达地区，不仅财政预算内基本没有安排公用经费，连杂费收入也常被挪用于发放教师津贴、补贴和改造危房、偿还债务等，导致一些农村中小学无法正常运转；二是农村学校危房改造存在资金缺口，且没有稳定来源；三是“普九”欠债严重，成为县、乡政府和学校的沉重负担。这些负债中有70％左右是因新建校舍和“普九”达标形成的，负债形式主要是银行贷款，施工队垫款以及向教师和社会借款等，其中拖欠施工队垫款较为普遍。

在卫生方面，农村医疗卫生工作仍比较薄弱，农村卫生依然存在一些不可忽视的问题：一是公共卫生问题比较突出，严重危害农民的健康；二是乡镇卫生院管理体制与运行机制尚未完全理顺，在一定程度上影响传染病疫情的监控和报告；三是乡镇卫生院服务能力不高，大部分乡镇卫生院应对突发公共卫生事件应急能力较差；四是农民医疗保障水平低，因病致贫、因病返贫时有发生。

6、农村社会保障供给。近年来，福建省积极采取有效措施，社会保障工作取得了可喜的成绩，许多方面走在全国的前列。例如，2004年，在全国率先全面建立农村最低生活保障制度，70多万农村困难群众受惠；2005年末，出台对重点优抚对象和革命“五老”人员的专项医疗补助办法，领全国之先；2006年3月，重新修订《福建省失业保险条例》，允许农民合同制工人自愿缴纳月工资总额1％的失业保险费，享受与城镇职工同等的失业保险待遇，这在全国地方立法中尚属首次，从而积累了许多经验。此外，省委省政府还把“县级以上医疗卫生机构对口帮扶乡镇卫生院”列为2006年为民办实事项目，为期3年。截至2007年1月。全省应帮扶的901所乡镇卫生院已全部列入帮扶范围。省属医院下派258位卫生技术人员帮扶卫生院，并无偿支持医疗器械设备386台(件)；设区市和县(市)区两级医疗单位共下派5146位卫生技术人员，提供经费376万元，设备1267台(件)。

二、发达国家农村公共物品供给的做法及经验

大多数发达国家在其工业化进程中，十分注重对农村的援助，向广大农民提供了充足的公共物品，为农村地区的发展创造了良好的环境。美国、英国、日本等发达国家农村公共物品供给的做法及经验，对我国农村公共物品供给新机制的建立有许多可资借鉴之处。

(一)美国农村公共物品供给的经验

美国农业高度发达，农业生产率极高。人们往往把它归结为其先进的农业生产技术、高效运转的各类农协组织、高度的农业生产专业化和市场化等原因，殊不知这些成绩的取得，都源自政府和社会组织所提供的农村公共服务的作用。美国农村公共物品的供给，按照其受益范围和程度的不同，采取政府、社会组织和市场共同提供的方式。下面以农村基础设施、农村基本社会保障、农业发展所需的“软件”支持、农村公共安全等农村公共物品和服务的供给为例，说明美国农村公共物品的供给状况。

首先，在农村基础设施方面，包括农村公路、桥梁、农田水利设施、河道、垃圾收集和处理设施、排污设施等，凡属于全国受益或者规模较大的，由联邦政府和州政府投资兴建；规模居中的由地方政府投资兴建，建成后都交由公共服务部门管理；规模小的由农场主个人或联合投资兴建，并在政府的依法监督下由它们自行经营管理；规模最小的，如公墓维护，则由基层地方政府负责。

其次，在农村社会保障方面，美国建立了包括农民在内的社会保障制度，农民跟城市居民一样能够享受养老保险、医疗保险等社会保障公共物品。对低收入农户、妇女和儿童等特定人群所需要的食品救助、营养补贴等，美国除联邦政府农业部食品和营养局负责执行联邦和州的援助计划外，各地慈善机构也参与免费提供。

第三，在农业科技推广体系方面，美国政府负责投资和建设农业教育—科研—推广体系，并以行政管理部门推动为主导，结合研究与教育部门联合实施；政府农业主管部门的信息系统还向农场主、批发商、经销商等免费提供农业生产技术和市场信息；此外，还通过政府兴办的专门信贷机构和各种合作社及私营机构向农民提供条件优惠的贷款和保险等。

第四，在义务教育方面，美国的农村义务教育经费由联邦、州和学区三级政府共同分担，其中州政府的投资占绝大部分，各州或地区根据财力大小进行相应的拨款。拨款方式有两种：一是专项拨款，主要考虑地方学区特殊的教育需要；二是公式拨款(基本资助拨款)，主要按学生人头数(包括农村学生)分配资金，分配形式较为公平。其中后者已成为主要的拨款方式。此外，联邦政府还通过设立“农村教育成就项目”，增加农村教育专项经费投入。

(二)英国建立农业补贴制度的经验

英国是中央集权型单一制国家，中央与地方的财政体制简单明了，事权划分也非常明确。英国中央财政占有比较大的份额，在农村公共支出中也占较大的比重。每年英国政府都会拨出一笔资金，用于对土地改良、农田水利设施建设与维修、农村供电网等农业基本建设进行补贴。1957年，英国政府颁布的《农业法》规定，农场主凡是修建农场建筑物、道路、堤坝和供电系统等，其费用的2／3由国家给予补助。1973年的“农场资本补贴计划”进一步规定，农场主建造干燥和储藏农产品用的设施或者存放机械设备的仓库，在得到政府批准以后，均可得到20％的补贴；修建煤气和电力设施，或者修筑公路和便道，可以得到25％的补贴；整治和改良土地可以获得60％的补贴。通过这些积极性的政策制定和有效实施，鼓励更多的市场主体参与到农村公共物品供给中来，从而进一步解决农村公共物品供给问题。

(三)日本农村公共物品供给的经验

从20世纪60年代开始，日本一改过去牺牲农业、发展工业的做法，采取减轻农民税收、增加农民拨款的支持农业的政策。财政收入中农业一般只占1％，而对农业的投入却占财政收入总预算的10％以上；加上地方预算支出，财政支农资金超过农业GDP总额。尽管1996年之后日本的支农财政体制难以为继，但其对农业的保护、支持政策和农村公共物品供给制度却值得我们学习和借鉴。

日本中央政府投入大量资金建设大型水利工程，改造农地，改良水利灌溉条件和农村道路，支持国立、公立和民间科研机构及大学开展农业科研和农业技术推广，承担对农村公共设施因灾受损的补贴和农作物保险的保费补贴，以及对农民购买机械设备给予补贴资助。此外，由于日本是实行地方自治的国家，中央政府和地方政府之间没有上下级关系，中央政府在提供农村公共服务时，往往通过附属于自身职能部门的机构和各地的农协组织来完成。农协不仅涉及一般经济业务，以及合作保险和合作金融等特殊经济业务外，还承担着大量的非营利业务，包括组织农业生产技术指导，提供国内外市场信息服务，组织农业水利设施

和其他农协成员生产生活所必需的公用基础设施的兴建、运营和管理，兴办农村医疗卫生和其他以改善农村文化、生活环境为目的的公共基础设备，等等。为了充分发挥各地农协的上述职能，提高其在全国农村开展实际服务工作的经济实力，中央政府往往从财政和税收政策上大力支持农协事业，如对农协实行少交或免交所得税、营业收益税和营业税的政策，对农协中央联合会的事业费和一些项目给予补贴，等等。

三、建立新的供给机制，改善农村公共物品供给

结合农村税费改革后公共物品供给过程中存在的问题，借鉴美国、英国、日本等发达国家过去有效的供给经验，笔者认为，在新农村建设过程中，福建省要逐步建立新的农村公共物品供给机制，确实有效解决农村公共物品供求失衡问题。

(一)建立政府供给与市场供给并存的供给机制

在纯农村公共物品的供给上，由于其存在完全的非竞争性和非排他性，因此应该由政府部门承担。但由于这类农村公共物品受益范围的不同，各级政府应该明确各自的责任。对于涉及全国范围的纯公共物品，比如大型农田水利基本建设、农业科技成果推广、农业环境保护、农业基础科学研究、与国防建设有关的民兵建设等，就应由中央政府提供；对于受益范围仅限在某一地区的地方性公共物品，如地区性的公安、民政、司法等，则应由地方各级政府提供。

在农村准公共物品的供给上，可以借鉴英国的做法，积极鼓励各类市场主体参与供给，通过引入准市场关系和竞争来提高供给的有效性。由于这些准公共物品存在外部性，政府可以采用财政补助、税收优惠等政策，对供给主体给予适当的补偿，以减轻他们的成本负担。具体而言，在明确产权的前提下，可以按照“谁投资、谁收费、谁受益”的原则引导私人资本进入。对于那些投资较小、受益对象明确但排他成本较高的部分农村公共品，如田间道路修建、部分学校设施修缮等，可通过“一事一议”制度，以集体为主体召集受益村民共同付费的方式来供给。对于那些受益对象明确、排他成本较低的部分农村公共品，如农村小型水利设施中的机井、水渠等，可以运用市场机制和自愿机制，完全按照市场运作的方式来供给，地方政府只负责对其进行监管和指导。

(二)建立科学的供给决策机制

过去农村公共物品一直实行“自上而下”的供给决策机制，对农村物品供给多少、供给什么都是由上级或者主要领导决定，而主要受益主体农民的真正需求却得不到体现。这种供给决策机制造成了我国农村公共物品在总量不足的情况下，供给严重偏离需求，供求结构失衡。因此，建立民主、科学的农村公共物品供给决策机制，由内部需求决定农村公共物品的供给，实现农村公共物品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。一是改革农村社区领导人的产生办法。通过真正的民主选举约束，使农村社区领导人在农村公共物品的供给决策中真正为本地选民负责，把增进本地选民的利益放在首位，避免制定出一些脱离当地农村实际情况的公共物品供给决策。二是建立起农村社区公共资源使用的监督制度，实行乡、村两级的“政务公开、事务公开、财务公开”，并定期向村民公布收支情况，增加公共资源使用的透明度，使乡、村干部的行为接受群众监督。三是逐步使农民能够通过投票来表达对公共物品的需求意愿，鼓励农民参与到农村公共物品决策的制定与执行过程中，形成政府与农民共同决策的模式。

(三)加强配套改革

首先，建立城乡一体化公共物品供给体系。计划经济时期形成的城乡二元结构，是造成城乡公共物品建设出现巨大差距的主要原因。因此，消除城乡公共物品建设和供给上存在的差距，必须破除城乡二元结构形成的体制格局。一是要实施工农业协调发展的战略，实现工业反哺农业；二是要加大农业投入，将农村公共事业建设列入公共财政范围；三是要在就业、教育、医疗等方面给予农民平等的国民待遇。

其次，加强政府对农村合作组织的扶持力度。从各国农业合作的经验看，政府对农村合作组织的扶持是不可或缺的。主要表现在三个方面：制定和完善相关法律法规，如许多国家都出台了合作社法，为合作社的活动提供了法律依据和法律保护；提供优惠的税收、信贷等政策条件。如日本政府的做法：政府参与合作社的教育和培训，在农村公共物品供给的问题上，发挥农村合作组织以及其他社会组织和协会在满足特定群体的利益要求上的优势，可以有效地缓解社会不同群体对政府提供公共物品的需求压力。同时通过第三方力量的介入，改变政府提供农村公共物品的方式和途径，更有助于提高农村公共物品的供给效率，增加农村公共物品的有效供给。

最后，促进政府问转移支付制度的规范化。在我国建立规范化的财政转移支付制度，应有分析地借鉴发达国家的成功经验，并充分考虑我国的具体国情。目前较为急迫的是，要加大对基层政府的转移支付，特别是对于经济发展水平相对落后的农村贫困地区，中央政府应该建立专项的财政转移支付，重点扶持，以解决供给不足和地区间的不公平性问题。具体包括：一是增加财政投入，确保财政支农资金总量的稳定增长，要求各级预算的支农支出增长幅度不低于财政支出的增长幅度；二是调整财政支出结构，加大对与农民生产、生活关系密切的公共物品的投入；三是调整支农资金投入方式。财政支农资金要尽量减少间接的和对中间环节的补贴，积极探索对农民直接支持的各种有效补贴办法，逐步建立起以收入补贴、生产补贴、救助性补贴为主的财政支农资金直接补贴方式。