试析尼克松政府对外政策决策机制、过程及主要人员

夏亚峰

摘要：现已出版的关于尼克松政府的著作，大多试图破译尼克松和基辛格这两位历史人物的思维方式以及他们的个性缺陷。根据新解密的尼克松总统档案和现已发表的英文研究成果，通过研究尼克松政府对外政策决策新机制的确立及其特点，透视尼克松政府对外政策决策机制、过程及涉及的主要人员相关特点，能够加强人们对尼克松政府对外政策决策的认识和理解。从理论上讲，尼克松政府的对外政策决策机制，目的是保证总统的工作日程和时间；总统得到的是经过认真研究、分析和过滤后的情报信息。尼克松任内，确实取得了外交方面的重大成功。然而，这一机制是将美国对外政策决策的千斤重担压到了尼克松和基辛格两人的肩上，违背了美国政府决策民主程序的理念。

关键词：尼克松政府；对外政策；决策机制、过程和人员

中图分类号：K712.54文献标识码：A文章编号：0559—8095(2009)04—0091—12

1974年8月8日，在理查德·尼克松(Richard Nixon)即将宣布辞去美国总统职务的前夜，担任国务卿的亨利·基辛格(Henry Kissinger)告诉尼克松，“历史将比你的同代人对你的评价更友善”。基辛格的预言已经得到验证。1994年尼克松去世时，他在外交方面的成就，包括打开中美关系、缓和与苏联关系、美国撤出越战及成功地在中东调停阿拉伯和以色列冲突等，成为评价尼克松这位美国历史上唯一被迫辞职的总统的主要方面。

近年来，随着尼克松总统档案的解密，美国出版了多部影响较大的研究尼克松和基辛格的专著，且新著不断涌现。记者们和史学家们已对尼克松和基辛格进行了相当细微的研究，他们的故事也为西方公众所熟知。任何想写尼克松和基辛格的学者，都很自然地要回答一个简单的问题：还有什么关于尼克松和基辛格的新鲜事可以写出来?

的确，现已出版的著作，大多试图破译尼克松和基辛格这两位历史人物的思维方式。例如，是什么导致尼克松陷入“水门事件”深渊的?基辛格嗜好权力的根源是什么?为什么尼克松和基辛格尽管相互猜忌、怨恨，却能配合得当，取得外交方面的成功?然而，利用新解密的尼克松总统档案对尼克松政府对外政策的决策机制和决策过程的研究，特别是尼克松和基辛格的个性如何影响尼克松政府对外政策决策机构的整合、政策制定以及对国际危机的管理方面的研究成果还不多见。张曙光2002年出版的专著《美国对华战略考虑与决策》，对从杜鲁门到尼克松时期美国历届政府对华政策的战略考虑与决策过程做了详细的论述与探讨，具有重要的学术价值。但该书对尼克松政府的总体对外政策决策机制和过程没有详细阐述。西方学者对此问题的研究也只有很少成果发表。本文根据已解密的尼克松总统档案和现已发表的英文研究成果，研究尼克松政府的对外政策决策新机制，分析尼克松政府对外政策决策机制(structures)、过程(processes)及涉及的主要人员(personalities)的特点，从而有助于对尼克松政府对外政策决策的认识和理解。

尼克松的“新机制”——白宫成为对外政策决策中心

关于美国总统的决策模式，美国学者总结为三种类型：竞争型(a competitive model)、同心协力型(acollegial model)、注重程序型(a formalistic model)。美国总统罗斯福(Franklin Rooseveh)的决策可归入竞争型。这种决策模式将总统置于情报信息中心，总统依赖主要助手之间的竞争以便提出富有创造性的解决问题的多种方案。这种模式的缺点是往往会加剧助手之间的竞争，占据总统太多的时间和精力。肯尼迪(John F.Kennedy)总统的决策可以说是同心协力型。这种决策模式也要求总统掌握较多的情报信息，但强调总统的主要助手的“团队协作”(teamwork)而不是相互竞争，目的是要避免竞争型决策模式可能产生的漏洞。这种模式的缺点是“团队协作”可能导致形成一种封闭的官员相互支持的体系(aclosed system of mutual suppo)，不利于提出富有创造性解决问题的方案。艾森豪威尔(Dwight D.Eisen—hower)总统的决策可算是注重程序型。这种决策模式重视将决策过程程序化，以保证问题得到充分研究。强调建立一个等级分明、结构明显的工作人员体系。总统所得到的情报和信息已经经过主要助手的研究、分析和过滤。不鼓励总统主要助手之间的意见冲突和相互讨价还价，强调提出决策的最佳方案。这种有序的决策过程要求对问题的详细研究，耗费决策者很多时间和精力。这种模式的缺点是经过主要助手的研究、分析和过滤了的情报和信息，可能已经被歪曲；同时，在危机出现时，这种模式也可能对危机反应迟缓。

很多学者也将尼克松的内政外交决策归入注重程序型。其特点是将决策权限制在最高层，但同时要求各种可选政策方案也都要上报最高层。1969年1月，尼克松就职不久，就有媒体报道，尼克松表示在行政系统正常管道内制定外交政策很难。《纽约时报》在1969年2月初就报道说，尼克松政府“麻烦的第一个征兆”已经出现，指出白宫与国务院、国防部及参院外交关系委员会关系紧张。入主白宫的尼克松很清楚，要产生有效的对外政策创意，必须有一个由其本人控制的对外政策决策机制。他希望出现的变革之一，就是改内阁阁员主导制为白宫工作人员主导的对外政策决策机制。就任总统后不久，尼克松便认识到内阁制不是决策的有效形式。内阁会议通常时间拖得很长，有些内阁成员，因为原本担任州长，为一方诸侯。到内阁开会时，他们往往讲话太多，不能很快适应自己现在为内阁成员的角色。尼克松离任后对内阁制的批评更加直率：“内阁政府是个谜，但无法运转。总统永远不要倚赖内阁……大脑正常的总统是不会将任何事情交给内阁的……这太离谱了……太单调无味了。”尼克松时常感到要找到能胜任政府工作的“好人”太困难。根据白宫幕僚长霍尔德曼(Harry R.Haldeman)的回忆，有一天，尼克松“为从哪儿能找到为政府工作的人而十分烦恼。[这些人]必须有判断力、品格优秀、忠诚、有爱国心。大多数人，特别是那些美国东部的知识分子，至少缺两项”。

关于尼克松决心将白宫变成美国对外政策制定的关键环节已有很多论述。1969年1月，即在大选之后到入主白宫之前，尼克松已经制定了以白宫为中心的对外政策决策的方案。因此，尼克松政府的第一个8个月，不仅是政策形成阶段，更是国家安全决策机制发生重要变化的时期。到1970年中期，尼克松政府对外政策决策已经很明显地由白宫工作人员主导，国务院和国防部等官僚机构以及内阁成员的作用明显削弱。以上变化对美国内政和对外政策制定的影响表现为各部门的首长发现他们根本无法见到总统。尼克松的时间和工作日程由三位“守门人”(gatekeepers)悉心护卫，他们是幕僚长霍尔德曼、掌管总统国内事务日程安排的埃利希曼(John Ehrlichman)以及主管外交事务的基辛格。尼克松在其回忆录中解释了限制相关人员见总统的必要性：“我想将内阁会议的次数减到最少。我感到如果

内阁成员各尽其职，那我就可以花很少的时间与他们一一讨论问题，除非涉及重大政治或政策问题。”作为幕僚长，霍尔德曼的严格掌控就是为了制止“一波接一波的政府要员，‘这些人就想见见总统……更为糟糕的是：[这些人]为了本部门的一些烦琐小事，与总统进行冗长的、浪费时间的讨论”。

在对外政策方面，基辛格对各部门首长试图占用总统的时间实行更为严格的限制。基辛格不让国务院官员参加一些涉及外交事务的会议，有些重大对外政策问题，如打开与中国的关系以及与北越的秘密谈判，基辛格不与国务卿罗杰斯(William Rogers)通气。在1969年2月就有媒体提出谁将主导美国外交，基辛格还是罗杰斯?伦敦的《经济学家》(The Economist)报道说，“基辛格和国务院的非常规关系是个问题。如果美国外交要运转自如，这个问题必须解决。”这种看法后来在国会山公开化，基辛格的主导地位削弱了国务卿和国务院的地位和权力。参议员赛明顿(Stuart Symington)抱怨道：“只要下午或晚上在城里走一走，就听到我们十分能干的国务卿被人嘲笑。人们说他只是名义上的国务卿。”

基辛格作为总统国家安全事务特别助理(国家安全顾问)，掌握向总统提供什么信息和建议的最终决定权。入主白宫一年之后，尼克松在向国会提交的外交政策报告中是这样描绘新的国家安全委员会体制的：

[国安会体制]的设计是为了使政策的取向能达到最高层，这样多种立场得以在国安会讨论……我拒绝

接受官僚机构提供的单一取向的立场——要么接受要么反对。这种情形使我无法知道是否存在其他选择。

尼克松的外交决策新体制的最终目的是使最关键的对外政策决策问题“集权化”，使官僚机构对政策制定的干预为最低程度，特别是尼克松政府对外政策最关键的三个方面：越南问题、对华政策和对苏政策。国家安全委员会的工作人员在新体制中起重要作用。他们负责收集信息、草拟研究备忘录、组织部门联席小组、准备研究报告，为基辛格提供详细的分析报告等。国安会工作人员最重要的责任是使尼克松和基辛格能控制对外政策决策的程序和官僚机构。基辛格利用与尼克松的单独交谈、掌握给总统的信息和建议，得以强化他的个人观点。

主持部门联席会议，使得基辛格得以用他现实主义、权力中心的世界观“影响”官僚机构的态度和立场。1972—1974年任职国安会的匡特(William B.Quandt)认为，“[基辛格]觉得，通过不断的会议并与相关人员的接触，他可以影响这些人的观点。这些人逐渐像他和尼克松一样看世界——一个战略的、冷战的视角。这些会议的部分目的是确保他和尼克松的世界观得到认可……人们也慢慢地用他们的语言、像他们一样看问题。”科尔(w.Kohl)的研究认为，国家安全委员会机制在尼克松政府的第一年运转正常，但随着打开与中国关系的努力取得实质性进展，决策的模式发生变化，重要问题的决策大多在尼克松和基辛格的私下谈话中就搞定了。这一变形主要是由于尼克松不断强烈的保密欲。到1973年，国安会与尼克松的会议已经很少了。

尼克松和基辛格还通过要求官僚机构提供对各种问题的研究报告分散其精力，以便使白宫牢牢掌握对外政策决策权。在尼克松政府的最初几个月，基辛格办公室发出很多请官僚机构提供研究报告的指示。这种要求如此频繁，以至大部分官员认为，尼克松希望通过文字工作使得官员们应接不暇，这样他和基辛格可以不受很多干扰，制定对外政策。更为重要的是，很快，这些研究报告数量之大，以至国安会根本没有人力去阅读、评估，更谈不上报送尼克松。根据德斯特勒(I.M.Destler)的研究，基辛格办公室在尼克松政府最初6个月，就要求相关部门提供69份研究报告。更加令官僚机构恼火的是，尼克松和基辛格常常对已经收到的来自官僚机构的意见置若罔闻，自行做出重大问题的决策。甚至一些宽泛的政策问题，决策往往也是在国安会机制正常程序之外，通常是就事论事，临时决定。尽管尼克松和基辛格更喜欢在正式的国安会系统之外决策，他们也知道与官僚机构保持良好的工作关系，对保证他们外交政策创议的贯彻执行至关重要。匡特认为，尼克松和基辛格如此做的目的，不是看重官僚机构的意见，而是认识到官僚机构在政策执行过程中的中心作用。

无法避免的是，随着国家安全委员会官员的地位日益提升，与对外政策相关的其他官僚机构的权力日益衰落。德斯特勒认为，这恐怕是尼克松政府最重要的政治遗产。德斯特勒认为国家安全委员会在对外政策方面的作用，一是作为替总统把握外交问题的高级顾问们的论坛；二是作为政策规划和决策过程中的一个正常程序；三是作为总统外交工作人员的一个常设机构。

尼克松和基辛格“二人团队”(the Nixon—Kissinger dyad)

关于尼克松决定由白宫主要负责对外政策的制定，必须放在历史的大背景和框架下来考察。究竟是由国务院还是国安会来负责对外政策决策，自20世纪60年代初总统国家安全顾问和国务卿的权力之争首次出现以后，美国总统就开始为这个问题烦恼。国家安全顾问和国务卿的个人权力之争固然存在，但更重要的是总统个人的管理方式决定对外政策决策权是在国务院还是国安会。在从约翰逊政府到尼克松政府的过渡时期，约翰逊政府的国家安全顾问罗斯托(Wah Rostow)认识到总统的个人癖好对对外政策决策的影响：“第一点——也是最重要的是——这个机构的设置首先要与总统的工作习惯吻合，方便总统。没有两位总统是完全一样的。唯一正确的组织方式是为总统服务。”

杜鲁门(Harry Truman)和艾森豪威尔政府时期，国家安全顾问并非政策顾问，更像是对外政策决策过程中持中立立场的管理人和协调员。到了麦乔治·邦迪(McGeorge Bundy)担任肯尼迪政府国家安全顾问时期，他逐渐担当起政策顾问(policy advisor)的角色。到其任职后期，他对国安会的政策规划(policy planning)职能和国务院的执行政策(policy operations)的传统分工提出异议。这种有利于国家安全顾问的权力转换持续到约翰逊政府时期，此时罗斯托担任国家安全顾问，他在对外政策的制定过程中起积极主动的作用。然而，只是在尼克松时期，国家安全顾问的权力达到前无古人、后无来者的巅峰。基辛格在哈佛大学的同事，1969年曾任职国安会的霍尔珀林(Moron Halperin)认为，基辛格精力充沛，管了越来越多传统上不是国家安全顾问管的事情。与此同时，尼克松也在广泛的军事和国家安全问题方面越来越依赖基辛格作为重要的信息来源。

可是，尼克松对基辛格的这种信赖，最多也只是工作关系，正如尼克松本人所说：“我不信任亨利[基辛格]，但我能用他。”然而，尼克松和基辛格在政治外交理念方面却有很多共同之处。两人都认为，达到国际政治中的“势力均衡”(equilibrium)的关键是武力威胁，美国在世界政治中的信誉(credibil—ity)在于其强有力的军事能力。成功的外交政策的制定取决于美国在世界各地与苏联的竞争中兑现其

对盟国的承诺、确保美国的信誉。因为美国在一个地区的失败将导致在其他地区的投降。美国强势的威胁政策仰仗于对政策问题的悉心协调，需要一种集权的、等级森严的、以白宫为中心的对外政策管理体系。这是形成美国对外政策决策最高层尼克松和基辛格“二人团”的基础。美国外交史家约翰·盖迪斯(John L.Gaddis)认为，由于尼克松特殊的政治经历和背景，“冷战斗士”(a cold warrior)称号使他的政府在“总体战略调整”时未受到媒体、公共舆论以及国内“极保守势力”的挑战与诘问。尼克松为美国的冷战战略调整塑造了一个坚实的“政治防护网”(a solid political shield)，基辛格则为新战略的制定提供了一整套“理论方法”(a conceptual approach)。基辛格崇尚的是传统的“势力均衡”的国际体系，他认为国际社会的“稳定”与“安全”并不会由于某种“意识形态”的强势而得以形成并受到保障，却会因“大国”间的“势力”平衡的建立与延续而变得现实。他批评民主党政府受“理想主义”、“自由主义”影响过多，在制定美国对外政策时考虑“意识形态”要比考虑“国家根本利益”多，考虑决策的“民主程序”要比考虑决策的“效率”多，使得美国的冷战战略“本末倒置”，陷入被动。

尼克松和基辛格在个性方面也有很多相似之处。两人都讨厌官僚机构(如国务院和国防部)，并把国会看成是实现成功的大国外交的障碍。两人又都癖好“秘而不宣”(secrecy)和利用“秘密管道”(back—channelling)。他们还互相猜忌，甚至互相窃听。因此，一点也不奇怪，尼克松和基辛格的关系并不和谐，特别是在基辛格逐渐成为华盛顿社交圈的名流之后。他们之间的尴尬关系的关键在于尼克松认为基辛格是在损害总统威信的基础上，逐渐建立起个人声望。早在1970年9月，尼克松的怀疑和不满已有表露，他让埃利希曼通知基辛格，叫他不要再就政策问题搞电视新闻发布会，说那是总统和国务卿的事情。1971—1972年冬天，也就是在尼克松访问中国之前，由于担心基辛格对媒体与日俱增的影响力，几乎导致尼克松决定解雇基辛格。到1972年底，基辛格看到，他的任职时间随时可能中断，他只希望能熬到与北越签订和平条约结束越战之后。但随着尼克松逐渐为“水门事件”所困扰，尼克松和基辛格关系的天平发生倾斜。“水门事件”没有影响基辛格的仕途，他不但继续担任国家安全顾问，而且于1973年10月取代罗杰斯兼任国务卿。基辛格至此处于更为显赫地位，几乎一人设计、制定和管理美国的对外政策。

因此也就不奇怪，基辛格逐渐被描绘为美国对外政策的设计师(the architect)和执行者(execu-tor)。基辛格在1970年代初期所取得的重大外交成就给人留下十分深刻的印象。尼克松时期担任白宫管理和预算办公室主任、后来在里根(Ronald Reagan)政府担任国务卿的舒尔茨(George Shultz)曾经这么说：“只有一个基辛格。他们在制造了他之后，就将模子毁了。”谈到基辛格在华盛顿急速上升的权力，《华盛顿邮报》记者兰多(David Landau)发现这位精明能干的国家安全顾问和奥地利的政治家梅特涅(Metternich)有很多相似之处。“梅特涅是基辛格心目中最重要的政治英雄。和这位奥地利的国务大臣一样，基辛格利用其在政府中的任职为保护伞，掩盖其更大的个人野心和目标。基辛格决不是一位对总统决策超然、客观的裁判员，他已经变成尼克松对外政策关键的塑造者和支持者。”当然，梅特涅还影响了基辛格利用现实主义眼光观察国际事务，注重在相互冲突的利益之间创造平衡。事实上，很多人也将基辛格看成现实主义政治的化身。

基辛格运用多种策略，引导美国对外政策朝着他和尼克松设定的方向转变。如何对付错综复杂的官僚机构，基辛格的办法是用“大量毫无价值的研究项目将外交决策的咨询权从内阁各部转移到他本人的办公室”。另一个不太明显但同样有效的方法是强化对官僚机构的纪律管束。尼克松在与舒尔茨的一次交谈中用十分丰富的语言表达了他有关如何能使官僚机构与白宫步调一致：

乔治[舒尔茨]，你得搞出一套办法出来。你得给他们上上规矩，特别是当某个官员抗命不遵时……他们得知道，如果他们抗命不遵，我们是有办法整治他们的……有很多不如人意的工作地点，文职官员们是不愿意去……将他降职，派往关岛地区办事处。就是这个办法。让他走人。

重组国家安全委员会

对尼克松政府时期美国对外政策实行了最有效的控制是基辛格本人。基辛格作为国家安全系统最高领导人使得尼克松可以在很少官僚机构干预的情况下制定美国对外政策。1968年11月，在尼克松当选总统后没几天，基辛格就向当选总统尼克松提交了一份关于重组国家安全委员会的详细报告。基辛格同时要求霍尔珀林设计一个国家安全委员会体系的新构架，由白宫来管理重大外交国防政策。其实，基辛格的最初目的是要摆脱艾森豪威尔时期过度等级森严的国家安全委员会体系。可是，他所创建的新体系却是由一个人——国家安全顾问——有效控制给总统的信息和建议。在总结艾森豪威尔和约翰逊政府的做法之后，基辛格提出一个新的国安会系统，即结合艾森豪威尔和约翰逊政府国安会体系的优点，利用国家安全委员会创立一种新的外交决策机制，以便向总统和他的主要顾问们提供所有现实选择、每个选择的利弊以及所有相关部门的意见和建议。尼克松于1968年12月批准该方案。

基辛格认为，约翰逊总统改革国安会的努力是不成功。因为约翰逊政府时期国安会的主要决策机制是由总统、国务卿、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局局长和国家安全顾问参加的“周二午餐小组(the Tuesday Lunch group)”，却没有正式日程或正式机构跟踪执行所做的决定。基辛格的看法是，“周二午餐小组”做的决定传达给了相关部门，但常常是无法确定会上究竟做了什么决定。基辛格承认约翰逊政府的决策机制比较灵活，可以在不受很多相对低级的官员干扰的情况下进行自由和坦率的讨论。他也注意到，这种决策机制缺乏正规途径来保证所有相关方案都得到讨论，所有决定都得以执行。从这方面看，基辛格的结论“在最近几年国安会没有用作决策机制”是正确的。肯尼迪总统在其大约1 000天的任期内，颁布了272个国家安全行动备忘录(NafionM Security Action Memoranda)，而约翰逊在其五年多的任期内，仅颁布100个国家安全行动备忘录。基辛格也同样批评艾森豪威尔的国安会体制，认为1953—1961年间的国安会体制过于照章办事，缺乏灵活性，“占用主管首长们太多时间和精力，而对总统应当关注的主要问题却没有给予足够的重视”。艾森豪威尔在其回忆录中也承认，“这项[国安会]工作可以由一位能力强、值得信赖的官员，在他自己的一个小的工作班子的辅佐下完成”。

在总结过去的经验教训的基础上，基辛格设计并推出了国家安全决策新机制，由不同类型的部门联席小组和特别委员会组成，目的是要服务于总统和他本人的需要和目标。在这个新系统中，国家安全顾

问对对外政策决策机制的成功整合以及信息和建议成功反馈给总统所起的作用最为重要。他提出，这个新的国安会将是“需要部门协调的重要问题，特别是那些需要总统做出中期和长期决策的问题得以讨论的场所”。基辛格特别强调国家安全顾问在此过程中的中心地位，概括出他本人的作用主要是“确定国安会工作和会议议程，保证[各部门准备的]文字材料到位”。为了确保工作有效，基辛格设定的国家安全委员会体系机构图如下：

高级考察小组(Senior Review Group)处于国家安全委员金字塔的上方，充当国安会与下属各小组和各委员会的联系纽带。其职能包括向国安会下属各小组索取政策分析报告，在提交给由总统亲自主持的国安会全体会议——国安会论坛(NSC Forum)讨论之前先行审阅这些文件，协调国安会下属各部门的工作。基辛格特别强调：“不要达成那种可能阻碍可供选择的其他方案出台的妥协或一致的意见”至关重要。基辛格自任组长，这是基辛格权力的最大来源，这个职务是他得以决定“何时”和将“何种意见”上报总统。该小组成员包括国务卿和国防部部长之下的高级官员、参谋长联席会议主席、中央情报局局长。其他成员依情况而定。这个小组通常用于处理一些敏感问题，而这些问题基辛格通常不愿让国安会工作人员知道。

除了负责危机管理的华盛顿特别行动小组(the Washington SpeciM Actions Group)外，其他业务组有防务考察委员会(the Defense Program Review Committee)，负责防务政策和预算，协调防务预算与外交政策目标之间的关系；四十委员会(the 40 Committee)，负责决定、批准中央情报局和其他部门提出的“秘密行动”(coved operations)；1969年7月成立的核军备“核查小组”(the Verificmion Panel)，成立时只是监督美国情报系统对美苏核军控条约的执行情况进行检查，但很快便成为负责军控谈判的主要咨询机构；1969年9月成立的“越南特别研究小组”(Vietnam Special Studies Group)，实际负责起“协调”越南战争军事与外交的主要作用；1971年之后成立的情报委员会(the Intelligence Committee)，负责情报系统的政策问题。基辛格担任所有小组组长，各小组成员与高级考察小组相同。

副部长委员会(Under Secretaries Committee)处理高级考察小组交办的不需要总统决策的问题。该委员会由副国务卿担任组长，成员包括常务国防部长，参谋长联席会议主席、中央情报局局长。部门联席区域小组(Inter—Agency Regional Groups)处理部长助理级可以解决的问题，负责为国安会起草政策文件、提出解决危机的可行方案供国安会审批。由部长助理级官员组成，负责拉美、中东、远东、欧洲、非洲、政治军事事务的助理国务卿担任相应的地缘小组组长。对以上地缘政治区无法涵盖的问题，还设有特别工作小组(Ad Hoc Working Groups)。小组组成根据问题性质而定，需要部门协调。此外，还会请外来的专家担任顾问，帮助准备国安会的政策文件。除了国安会体制的重新整合，基辛格还引入两个程序方面的改革：国家安全决策备忘录(the National Security Decision Memoranda)和国家安全研究备忘录(National Security Study Memoranda)。前者将总统的决定通知相关部或署，这些决定可能是国安会会议讨论的结果，也可能不是。后者用于指示相关部或署的工作，比如需要他们研究什么问题，并将研究报告送交国安会。

危机管理在尼克松政府的早期就得以制度化。1969年3月，尼克松指示“强化对可能影响美国利益的潜在危机进行预测”。尼克松要求现有的部门联席小组“就潜在的危机地区进行应急方案的研究，以供国安会审核”，包括美国可能采取的政治军事行动的分析。这一做法的好处是集中体现了理性的决策程序。1969年4月，朝鲜在日本海上空击落美军EC—121侦察机，尼克松政府迅速根据国家安全决策备忘录第8号文件精神，组成第一个危机管理小组。这是个部际联席小组，组长是基辛格，组员大多为副部长级官员，这就是华盛顿特别行动小组的原型。根据美军EC—121侦察机被击落事件的处理经验，尼克松总统于1969年5月批准成立管理危机的部门联席小组——华盛顿特别行动小组，使其成为国安会常设机构。这一机构于1969年5月16日正式成立，两个月之后发布的国家安全决策备忘录第19号，对其在国安会内的作用和地位作了明确规定。在这份文件中，尼克松通过基辛格指示：“从今以后，由部门联席小组根据国家安全决策备忘录第8号文件准备的政治军事应急计划，应抄送国安会华盛顿特别行动小组。”

值得注意的是，尼克松政府国家安全机制的一个重大变化是取消了历史上由国务卿牵头的高级部际小组(the Senior Interdepartmental Group)，以削弱国务院、国防部、中央情报局在对外政策制定过程中的作用。尼克松任内共签发大致250个国家安全决策备忘录。在1969年1月19日尼克松签发的国家安全决策备忘录第二号中，基辛格的正式头衔由总统国家安全顾问改为总统国家安全事务特别助理(the special assistant for the president for national security affairs)。基辛格主持下的国安会权限越来越大，规模和财政预算也随之扩大，国安会工作人员从1969年的28人增加到1971年的52人，经费从1968年约翰逊时期的70万美元增加到1971年的220万美元。国安会除了应付和管理当前的危机，还要考虑中长期的政策问题。国安会工作人员根据工作性质，可分为四类：第一类是项目助理官员(Assistantsfor Programs)，负责准备具有长远意义的政策问题的研究报告，例如越南问题、中东问题的解决方案、北约的可选方案等。他们与各部协调，为总统和国安会提供相关资料和政策选择；第二类是项目运作官员(the Operations Staff)，由五位高级工作人员和少量助手组成。每位高级工作人员主管一个地缘政治区(如拉美、中东、远东、欧洲、非洲等)或一个方面的职能性工作；第三类是项目规划官员(the PlanningStaff)，负责准备国安会日程文件，综合各部、署上报的文件并根据情况准备后备文件和跟踪研究的文件。规划官员一般还充当部门联席研究小组的成员；第四类是军事助理(The Military Staff)，帮助总统国家安全顾问准备军事问题的综合报告，向其提供军事问题的咨询，协助收集和掌控情报工作。

国安会俨然成了小型国务院。在尼克松第一个任期内，基辛格是唯一陪同总统会见来访的外国政要的高级官员。1969年2月，尼克松与苏联驻美国大使多勃雷宁(Anatoly Dobrynin)第一次会晤时，国

务卿罗杰斯被排除在外。几乎所有驻美国的外国大使至少要拜会基辛格一次。基辛格绕过国务院，与多勃雷宁保持特殊关系，也与当时担任以色列驻美大使的拉宾(Yizhak Rabin)保持类似的特殊关系，还垄断了中美关系缓和进程中与中方的联系。国安会掌控了美国政府向驻外使馆签发电报的权力。为了实施国安会对美国对外政策决策的领导，基辛格的权势依赖于他对通讯系统的特别控制。中央情报局的秘密通讯被基辛格用作“秘密渠道”发送信息，以便使国务院对很多对外安全和国防事态发展一无所知。他还利用白宫通讯署，包括使用特殊航空器为通讯中心。1971年在巴黎为结束越南战争的秘密谈判、1970—1971年间与中国方面为实现中美关系和解的一系列秘密外交沟通和谈判、为实现1972年5月美苏首脑会晤与苏联人的接触、1973年中东战争期间与阿拉伯和以色列双方的谈判，这一切均由基辛格本人单独控制。戴维斯(JeaIlne Davis)在1972—1974年担任国安会执行秘书期间，建立用计算机管理国安会敏感文件通讯的检索制度，将国安会引入计算机化时代。

从理论上讲，国家安全委员会的运作程序如下：首先从基辛格办公室下发经总统批准的国家安全研究备忘录。研究备忘录要求相关部门研究某个问题，并提出备用方案。此时，国安会下属相关地缘政治小组开始介入；如果没有现成的、合适的小组，就临时组建一个特别工作小组。一份完整的研究报告需要提出现有存在的可行方案并分析利弊，但不要标明偏好或推重何种方案。如果是涉及的问题需要专业性研究，那么国安会下属的一个业务组就会介入。完成后的研究报告需上报高级考察小组，以便确保所有相关问题都已经考虑在其中。如果高级考察小组认为研究报告不完整，可决定修改或退回相关部门。一旦高级考察小组批准了研究备忘录，就上报国安会论坛。国安会论坛由总统、副总统、国务卿、国防部长、突发事件预防办公室主任(the Office of Emergeney Preparedness)五位国安会法定委员以及总统国家安全顾问、参谋长联席会议主席以及中情局局长组成，为国安会名义上的最高决策机构。论坛将讨论研究备忘录，决定采取的合适行动。等尼克松总统做出最后决定之后，一个国家安全决策备忘录就会形成，发至国务卿、国防部长、中情局局长。这标志着决策阶段结束，执行阶段开始。总统决策的执行由副部长委员会主管，负责监督执行情况。

然而，国安会的实际运作过程并不顺利，效率也不高。在尼克松入主白宫前不到一周的1969年1月16日，基辛格指示：为避免政府各部门之间的“相互误解”，政府各部、署与国家安全有关的事务，均要汇总报到他在国安会的办公室。基辛格明确指出，作为总统国家安全顾问，他要对所有文件进行管理，再决定是否上报总统。此时尚是尼克松的国防部长候任人的梅尔文·莱尔德(Melvin R.Laird)告知基辛格，他担心新的国家安全机制会像“一个小洞，所有情报信息都只能从这个小洞向上报告”。莱尔德担心国家安全顾问事实上会将总统孤立起来，总统听不到政府各部、署的意见。他更担心新的国家安全机制会使国家安全顾问在没有向其他涉及国家安全的各部门首长咨询、甚至不通气的情况下，制定国家安全政策。基辛格控制上报总统的情报信息的做法以及他在新国家安全机制中日益扩大的权力，也招致不少批评。充当国安会和参谋长联席会议联络官的海军少将鲁宾逊(Rembrandt Robinson)对基辛格经常不能出席重要的部门联席会议表示担忧：

我们考查了参谋长联席会议对基辛格博士缺席的情况下不能得到国安会具有权威性的信息和白宫的指导的不满……真正的批评应是对基辛格博士不能准时出席国安会的许多会议，不能从头到尾呆在会议上。这种做法对会议有破坏性影响，导致不能充分利用其他与会人的时间，这在部际委员会已有很多不满。不幸的是，没有合适的人选能取代这位总统国家安全事务特别助理。基辛格博士每天有机会与总统接触，并受到信任。此外，他主持的国家安全会议，大多取较为中立的立场，或者至少是不明显表露自己的立场。

鲁宾逊建议，国安会应“修正或至少改善国安会机制中存在的明显问题”，以便“保证[基辛格]的日程，激励他准时参会，并坚持自始至终与会”。鲁宾逊的陈述，也证明了基辛格在国安会不可或缺的地位。基辛格担任国安会许多委员会和小组的负责人，尽管是为了保证信息和意见及时上报总统，事实上却使得国安会的决策过程更加繁复。事实上，基辛格对国安会机制的完全控制，将国安会这部机器的能量限制在基辛格一个人可以吸收和反应的程度上。

1972年2月英国外交部的一份研究报告对尼克松政府国安会机制在理论和实际运作方面存在的巨大差异有这样的分析：

尼克松政府的决策体系在实际运作中不如理论上所说的那样有条理、有效益。这一体系太被人为控制。就对外政策而言，国务院和其他部、署官员十分沮丧，因为国安会很少征询他们的意见，感到有人夺了他们传统上的权力……总体上来看，内阁感到被排除在决策过程之外……过去从来没有出现总统身边的工作人员对决策过程的控制到如此程度，而这一切是建立在损害内阁成员权力的基础上的。

故意越过或回避国务院和国防部的相关官员的做法，使得尼克松和基辛格常常无法得到外交和国防方面的专业人士的意见，也使他们希望达到的外交目标无法实现。国务院就中国、南非、巴基斯坦、智利、比夫拉(Biafra，尼日利亚的一个地区)、塞浦路斯等发表的公开声明常常与白宫的立场相左。更为重要的是，尼克松和基辛格相对较小的工作班子，难以掌握对外政策问题的最新发展动态。

结论

根据1987年美国政府发布的托尔委员会(the Tower Commission)报告，“除非总统愿意，否则国安会机制是不能有效运转的。国安会机制创立的目的就是要为美国总统服务。总统通过各项措施和领导，决定国安会的工作职责。”在尼克松新的国安会体制中，政策咨询和政策制定的程序分工是十分清楚的。尼克松政府在两个程序方面的新举措，即国家安全决策备忘录和国家安全研究备忘录的做法，可以说是自1947年国安会成立以来最重要的变革，目的是让总统掌握更多可供选择的政策方案。然而，在具体的操作过程中，并非如此有条不紊。尽管尼克松重视决策过程的有序化，然而，由于尼克松偏好根据他个人的直觉和与基辛格的筹商来决策，因此，很多决策是在非正式的情况下、国安会体系之外做出的。随着时间的推移，最初设定的国安会作为高级官员论坛的功能不再发挥作用。即使国安会还继续开会，但所有与会者明白，尼克松已经作了决策，或者他会在会后与基辛格私下做出决定。如此，国安会论坛就再不是決策机制，而仅仅是讨论问题的场所。

就尼克松政府对外政策决策的主要人员来说，最大的问题是基辛格为自己设定的一人之下、万人之上的显赫地位。从理论上讲，尼克松的对外政策决策机制，目的是保证总统的工作日程和时间不会被官僚机构打扰；总统得到的是经过认真研究、分析和过滤后的情报信息，以便他做出最佳决策。然而，事实

上，这一机制是将美国对外政策决策的千斤重担压到了尼克松和基辛格两人的肩上，违背美国政府决策民主程序的理念。

尼克松政府国安会体制，必须从历史的角度来考察。国安会最重要的功能，是作为总统考虑国家安全和对外政策、协调联邦政府各部门关系最主要的平台。这是一个富有生命力的机制，总统可以根据个人需要来组合和使用国安会。这也就解释了为什么不同总统任内，国安会的机构和程序往往会有很大差异。基辛格设计的国安会体制，吸收了艾森豪威尔和约翰逊两届政府时期国安会的优点，清除了不如人意的缺陷。卡特(Jimmy Carter)总统试图改变基辛格十分强势的国家安全顾问体制。但卡特很快经历了理论设计与外交机制实际需要之间的矛盾和冲突，他的国家安全顾问布热津斯基(Zbigniew Brzez，inski)获得了巨大权力，仅基辛格的权势在其之上。美国外交决策机制这种理论与实际操作中的矛盾冲突，在里根政府时期再次出现。里根政府最初是以国务卿作为对外政策制定中的中心人物，但由于里根粗心大意的管理方式，导致国家安全顾问地位很不稳定，如走马灯一样，他八年的任期内竟然有不少于六位总统国家安全顾问。由于管理混乱，竟然出现国安会工作人员卷入秘密的、非法的伊朗军售丑闻(the Iran—Contra Scandal)。尽管里根着眼于分化国家安全顾问的权力，但从尼克松、基辛格时代开始的国安会工作人员拥有政策实施的职权，在里根年代达到又一高峰。国安会工作人员竟然在国会、内阁成员甚至总统的眼皮底下，卷入非法勾当。这种对对外政策决策机构最初设计的修正，在小布什(George w.Bush)政府时期重演。国家安全顾问莱斯(Condoleezza Rice)在小布什总统的支持下，常常到国务院宣布总统指令，削弱国务卿鲍威尔(Colin Powell)的权力。

当然，以上的例证，并不是要说明，任何企图改进国安会系统的做法或国家安全顾问的职能的做法最终必将是徒劳的。在这方面，老布什政府(George H.w.Bush)的经验是值得肯定的。老布什先在里根政府担任副总统八年，一定从里根的失误中学到了经验。老布什时期的国安会体系，结合了重程序和强调同事间同心协力的模式。同时，老布什的高级助手们，大多是里根时代的同事，很能干，也重视同事间的相互协调合作。最值得一提的是老布什的国家安全顾问斯考克罗夫特(Brent Scowcroft)对国家安全机制的平稳运转所发挥的关键作用。斯考克罗夫特在1973—1975年任基辛格的副手——总统国家安全事务副助理(deputy assistant to the President for National Security Affairs)，1975—1977年间出任福特(Gerald Ford)政府总统国家安全事务特别助理，20世纪80年代又担任调查国安会程序弊端的托尔委员会成员。以上丰富的经历，使他在1991年老布什政府面临第一次海湾战争时，十分清楚他作为国家安全顾问的职责，并能很好地尽职尽力。更为重要的是，他认识到国家安全顾问的职责更多是政策协调，而不是政策制定和实施。如果说基辛格是国家安全顾问制定政策的典范，那么斯考克罗夫特是国家安全顾问作为诚实的中间人的范例，这更接近于国家安全顾问最初的工作职责说明。

责任编辑：任东波