历史、现实与未来：法治进程中的法院工作报告制度研究

彭　美

[摘要]法院工作报告制度萌芽于陕甘宁边区政府的民主实践，建国初期在最高人民法院试行取得良好效果的前提下，被1954年宪法正式确立为一项法院组织制度。然而，1982年宪法取消了法院工作报告制度，致使该制度面临缺失宪法依据的困境。虽然法院工作报告制度赖以产生的基础在当代发生缺失或变化，但法院工作报告制度未来可以通过强化其监督功能、取消人大代表对法院工作报告的投票环节途径寻求发展空间。

[关键词]法院工作报告；监督；变革

[中图分类号]D920.1[文献标识码]A[文章编号]1671-511X(2009)04-0078-05

作为一项极具中国特色的制度实践，法院工作报告制度伴随和见证了新中国半个多世纪以来社会与法律的艰难改造。从中折射出的中国共产党、国家权力机关、人大代表、政府部门和司法机关的共存互动关系，构织出一幅中国政治法律运行的微观全景图。

在法院工作报告制度实践的数十年间，理论界对其的关注并不算多，直至2001年“沈阳中院事件”①才引发了一场关于法院工作报告制度存废改革的论战②。回顾这场论战，学者们更多的是侧重于规范和学理的探讨，而对法院工作报告制度的经验和制度史却缺乏必要的梳理。本文试图以最高法院工作报告为中心，追溯制度的起源和产生的基础，结合法院工作报告制度的实际运行状况，从制度史的角度来探讨在宪政制度基础缺失或变化的环境下，法院工作报告制度可能的一个改革方向。

一、法院工作报告制度与实践史的简单梳理

(一)制度是如何形成的

法院工作报告制度萌芽于陕甘宁边区时期1939年的《陕甘宁边区政府对边区第一届参议会的工作报告》，在该报告中，当时的边区政府主席林伯渠将司法工作作为边区政府工作的一部分向参议会进行了汇报，这一做法在1941年的《陕甘宁边区林主席报告边区政府工作》、1942年的《晋察冀边区行政委员会工作报告》中得以延续。而从1943年开始，法院工作报告从政府工作报告中独立出来，法院(主要是高等法院)开始单独向权力机关报告工作，从形式和内容上已较为接近于后来的法院工作报告。法院工作报告的雏形形成于华北人民政府存续期间，从结构上看，1948年的《华北人民法院工作报告》共分三个部分，分别介绍了华北人民法院的组建和机构设置、人员构成和比例、整体案件受理类型和数量以及积案情况，法院的审判工作以及执行制度中的几个问题，包括审级制度和审判委员会的设置等，在某种程度上可以成为新中国建立后的法院工作报告制度的基础。

新中国成立后，最高人民法院率先试行工作报告制度。1950年6月和1951年10月，最高法院分别向政协全国委员会一届二、三次会议报告工作。中央人民政府政务院政治法律委员会副主任兼中央人民政府法制委员会主任委员陈绍禹在第一届全国司法会议上，首次明确人民法院应向人民代表机关报告工作①，从而使得法院工作报告制度正式浮出水面，进入国家政权建设者和人民法院制度建设的视野。作为一种宪法化和规范化的法院工作报告制度在1954年宪法中正式得以确立。宪法第80条规定，最高法院对全国人大负责并报告工作；在全国人大闭会期间，对全国人大常委会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人大负责并报告工作。这一规定在同年颁布的法院组织法第14条第1款被再次重申，法院工作报告制度正式形成。五四宪法颁布后，法院工作报告制度在1955-1964年，除1958、1961、1962年未依法向全国人大报告工作外，其余年份基本运作正常；从1965-1978年由于“文革”的影响，长达14年间处于全面停滞状态。十一届三中全会的召开重新启动法院工作报告制度，从1979年五届人大二次会议开始至今再未间断运行。但是，必须特别注意的是，八二宪法关于法院与国家权力机关之间的关系出现了重大变化，只要求最高法院与地方各级法院对产生它的国家权力机关“负责”，并未像前三部宪法那样要求“并报告工作”。然而，1983年修改后的《法院组织法》却仍然保留了法院工作报告制度。实践中的法院工作报告制度不论其形式还是内容都渐趋成熟稳定，成为中国民主政治制度的一个特色。下面以最高法院工作报告为例，展现法院工作报告制度是如何实践的。

(二)制度是如何实践的

1法院工作报告的制作

法院工作报告由专门的工作组负责起草，报告制作前法院会专门安排主题调研，征求人大代表、政协委员和社会各界代表对法院工作的意见，然后在此基础上确定工作报告的指导思想、重点报告事项和基本的结构等，最后汇总复核下级法院上报的各项数据，起草报告初稿并反复修改。以2004年最高法院工作报告的制作为例，院长肖扬直接领导报告的起草工作，对报告的指导思想、具体内容和章节安排，都做了详细的指示。报告起草过程中，肖扬亲自主持最高法院的特邀咨询员座谈。交流并听取专家的意见。初稿完成后，肖扬亲自审阅并提出很多修改意见。

2法院工作报告的内容

工作报告主要包括两部分：一年来以最高法院为首的全国法院系统的主要工作成绩和未来一年的主要工作计划。

人民法院的审判工作是工作报告的核心内容，报告重点集中在上一年度三大审判工作的受案与结案数目、主要案件类型、同比增降比例以及处理结果等。其中，刑事审判工作基本上历年来都是被放在工作报告最首要的位置。人民法院建设是工作报告的另一个重点部分。主要包括人民法院的思想建设、基础设施建设和法官队伍建设三个方面。不同时期人民法院建设的重点不同，早期工作报告中主要强调的是充实法院工作人员和加强法院基础设施建设，到20世纪80、90年代注重法院工作人员学历的提高和基层法院的完善，21世纪突出强调法院的信息化管理和办公以及提高法官司法能力和廉洁奉公教育等。此外，类似申诉信访、审判监督、执行、司法解释、国际司法协助、法院改革等内容，也间或出现在工作报告中。可以说，工作报告不仅包含了最高法院独有的与审判职能密切相关的审判方面的工作情况，而且包含了与审判职能不太密切的类似法院内部管理、法官奖惩和学习整顿等行政性事务，并且后者所占的比例还不小⑦。

3法院工作报告的审议

人大代表审议法院工作报告的方式主要有两种：分组审议和全体会议审议。分组审议是指以代表小组为单位，在大会安排的时间内讨论和审查工作报告；全体会议审议则是在分组审议的基础上将各代表团的审议意见和结果汇总，最终形成《关于最高人民法院工作报告的决议》。代表们可以就工作报告的任何一部分发表意见，可以是对法院工作的表扬，也可以是对法院工作的建议和批评。代表们讨论和审议的结果，最高法院非常重视，其意见甚至直接会引起工作报告文本个别语句和表达的修改，有时甚至是使用错误的标点符

4法院工作报告的决议

最高人民法院工作报告经各代表团审议后，会议可以

作出相应的决议。截至2008年，共形成33份决议。其中，除1950年的决议由全国政协作出外，其余决议均由全国人大作出。此外，1957、1 965、1979、1980、1 981、1982年的决议是针对最高法院与最高检察院共同作出的，从1983年开始至今全国人大单独针对最高法院工作报告作出决议。从决议的结果来看，到目前为止，尚未发生全国人大不予通过最高法院工作报告的情形。但是决议结果的表达却有两种，1979、1 981、1984、1985、1986、1987、2006和2008年的决议对最高法院工作报告审议情况为“满意”，而其余年份的审议结果则为对最高法院工作报告的“批准”。

二、为什么报告：制度形成的基础

在新中国建立之初，国家政权建设是首要任务，包括法院制度在内的各项国家制度都处于初创阶段，尽管没有正式的法律规定要求最高法院报告工作，但是由最高法院院长向最高国家权力机关汇报全国法院系统的组织和建设工作，对新生的人民民主政权来说实属必要而且十分重要。对于法院自身而言，通过最高法院的工作报告，全国法院系统大致的基本情况(包括法院机构设施、部门设置、司法人员构成等具体情况)、人民法院面临的具体困难、法院受理案件的类型和审判情况等均可以准确通达中央人民政府；而中央人民政府的各项指示和政策，也可以通过人大代表在审议讨论法院工作报告以及随后的学习贯彻过程中，传达到整个法院系统。

1政治需要：新政权合法性的论证

1949年2月，中共中央发布《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》，明确宣布：在无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的政权下，国民党反动的六法全书必须彻底废除。国民党反动政府“实行所谓三权鼎立的司法独立制和无理的法官终身制，在组织上表示自己高高在上，对人民不负责任的反人民的作法必须被彻底抛弃。而新中国的“人民法院院长和审判员由人民代表机关或人民政府委员会任免，并对其任免机关负责和报告工作”。因为“在人民审判员向选民作工作报告的会议上，如果人民审判员平日工作的好，就立即取得全体居民的支持；如果平日工作不好，在大会上就将立即受到选民的广泛责难。”这种制度“生动地说明了苏维埃法院是真正人民自己的法院，它始终是放置在群众监督之下，深入在群众之中，迅速而准确地为群众解决问题。”因此，从某种意义上说，法院工作报告制度的产生满足了人民司法制度与国民党旧司法制度“斗争”的政治需要。

2五四宪法的逻辑

五四宪法规定人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会由人民选举代表组成，是直接接受人民授权行使国家权力的全权性机关。但人民代表大会并不直接行使所有权力，它只保留立法权和重大事项决定权，同时组织行政机关、审判机关和检察机关，分别行使行政权、审判权和检察权。最高法院同国务院、最高检察院一样由全国人大产生，其宪法地位均居于全国人大及其常委会之下、处于国家权力配置体系中第二层面。

按五四宪法的逻辑，人民、人大代表、人民代表大会、国家机关之间共同构成一个循环闭合的系统，“人民选举代表－代表组成代表机关－代表机关选举产生其他国家机关－其他国家机关向代表机关负责－代表机关向人民负责。各个环节环环相扣，形成‘民主链；‘民主链的前半部分通过选举制度来保证国家权力真正掌握在人民手中，后半部分通过监督制度来保证人民的意志能够得到全面、彻底的贯彻执行。”嘲五四宪法设计的国家机关关系模式体现了权力制约和权力监督原则，这种制度逻辑渗透到国家机关的组织原则和办事规则中，成为一切国家机关的最高准则。人民法院为什么要向人民代表大会报告工作?下面这段资料可算做当时极具代表性的回答：

由于我们国家的一切权力属于人民、采自人民，正如宪法第十七条所规定的：“一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督。”人民法院当然不能例外。人民法院院长是由各级人民代表大会选举的。人民法院和其他国家机关一样，要对人民代表大会负责并报告工作。

综上所述，中国独特的政治环境孕育了法院工作报告制度，它成为社会主义中国独具特色的法院组织制度，其随后的发展印证了新中国坎坷的法制现代化进程，虽经废弃但仍保持旺盛生命力。法院工作报告制度成为人民代表大会制度一个重要组成部分。

三、变革的动力：制度基础发生变化

哲学先贤黑格尔睿智地警示世人：凡是存在的就是合理的，凡是合理的也必然都是存在的。这个结论对当代中国法院工作报告制度来说，十分贴切。在宪法规定出现重大变化后，法院工作报告制度依然能够在中国政法实践中存续下来并发展多年，这不能不让人深思。关注法院工作报告制度的未来走向，已成为时代提出的一项重要课题。

伴随着新中国政权成长和发展起来的法院工作报告制度，是极具中国特色的政法制度。然而时过境迁，该制度曾经赖以产生的基础或已缺失、或已改变。首先，与国民党政府“六法全书”划清界限的政治需要已不复存在。在新中国成立后很长一段时间内特别强调法律的阶级性，国民党政府奉行的法院制度被贴上了醒目的意识形态标签。人民法院进行组织建构时必须坚决反对。但是，随着20世纪70年代末思想大解放的浪潮展开了一场关于法律的继承性问题的讨论，人们对“每一种法律制度都既有共同的社会因素又有特殊的阶级因素。社会主义法在很多方面可以与资本主义法表现一致”达成了共识。时代的进步和法律的发展促使我们回头再看法院工作报告制度形成时的这个理由，已显得不那么充分了。其次，苏联“自1988年以来，最高法院从未向最高苏维埃代表大会作过工作报告；至1990年12月，最终完全废除了法院的工作报告义务。”究其原因，乃是由于苏联历部宪法和《法院组织法》均把行使审判权的法院视作普通的国家行政机关，按照民主的方式运行管理。相反，八二宪法则充分尊重了行使审判权的法院作为司法机关的专属性质。作出了与行使行政权的国务院不同的规范要求，因而取消了法院工作报告制度。曾经参与制定1982年宪法的张友渔教授特别强调：“人大和人大常委会对行政机关的监督要比审判机关、检察机关的监督更多，更直接一些。……国务院是最高国家权力机关的执行机关，它是具体执行人大、人大常委会原则上决定的东西，所以执行情况必须报告。法院、检察院的工作、性质不同。可以做工作报告，也可以不作工作报告，根据实际需要决定。不宜硬性规定必须作工作报告，但也不能硬性规定不作工作报告。需要报告的还得报告，并且人大、人大常委会可以要它作报告。”显而易见的是，法院工作报告制度产生时的制度基础如今已大为不同。那么，法院工作报告制度还能存续下去吗?答案是肯定的，因为当下的法院工作报告制度早已成功实现功能转型，监督功能赋予

制度存续和发展的空间。

四、法院工作报告制度的未来：以强化监督为主轴的改革

(一)监督功能成为制度存续的基础

就其实质而言，法院工作报告制度的功能在于提供了从宪政维度监督与制约司法权的政治途径。尽管联邦党人关于司法权与行政权以及立法权比较性的论断，张扬了司法权在整个权力结构中的位置，但必须意识到的是，司法权必须制约与监督的警示也从没有消弭于“司法权天然弱小”的共识之中。事实上，司法权与立法权，乃至行政权之间的宪政框架下的制衡，乃是现代性政治权力结构的应然状态。同样地。中国的司法权也需要监督，尤其是在中国行政权、立法权与司法权并没有形成良性制衡关系的现实情况下，如何监督与制约司法权，显得尤为紧迫。在中国的宪政框架之下，人民代表大会行使监督法院的职权，也是应有之义。“人民代表大会有权对人民法院的工作提出批评和质问。这说明人民法院是属于人民，来自人民的，必须接受人民代表大会的监督。”但是，需要特别注意的是，这个阶段的“监督”是一种相当广泛意义上的监督，换句话说，这种监督是一种没有实质程序、缺乏制度支撑的形式上的监督，着重体现的是人民当家做主的人民民主政权的性质，更多的是一种政治意义上的监督。

20世纪80年代以来，一场让人大成为名副其实的权力机关、加强人大及其常委会职权的改革悄然兴起。因此，人大拥有的监督权成为充分发挥人大职能和树立人大权威的一项重要力量备受关注。全国人大及其常委会开始全面重视并切实履行其监督职权，“全国人大和它的常委会监督国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院的工作，主要是审查他们的工作报告。”法院工作报告制度肩负的监督功能在这种背景下逐渐凸显，成为支撑制度存续的重要理论源泉。

法院工作报告制度是如何实现监督功能的呢?以下两方面因素不可忽视。

第一，人大代表投票方式的改革。在20世纪80年代初，最高法院工作报告几乎都是“全票通过”、“一致通过”，因为当时“司法的声誉相对较好，而人大的表决形式主要是鼓掌和举手；1 986年六届全国人大四次会议首次出现了对最高法院工作报告的否决票和弃权票；1998年，全国人大启用了一套“防止对代表的投票进行跟踪”的“国际一流的电算化无记名投票系统后，人大代表可以自由地通过投票表达自己的真实意愿，否决票和弃权票如雨后春笋般迅速增加。

第二，人大代表文化程度显著提高。早在1983年，全国人大常委会法制工作委员会副主任张友渔就曾担忧有些人大代表“并不知道应该如何处理群众的建议、意见和要求；甚至有的代表干脆就是文盲，根本不能阅读文件材料。上世纪80年代以来，全国人大代表中大专以及大学学历者在全体人大代表中所占的比例逐届增大，六届全国人大44.50％、七届全国人大56％、八届全国人大68.74％、九届全国人大81.20％。从人大代表学历提高较快的事实反映出人大代表知识水平和参政议政能力大幅提升，审议中人大代表表现出来的治国能力越来越强。

进入21世纪后，中国民主政治发展很快。每年召开的全国人大会议和地方各级人大会议上，代表们听取和审议法院工作报告不仅体现了人民当家做主的高度政治意义；而且，沈阳中院工作报告与衡阳中院工作报告先后遭遇否决的命运，意味着通过法院工作报告，人大、人大代表对法院的监督和制约的力度在逐渐变大，有力地证明法院工作报告制度具备足够强大的监督功能，而且这种监督是一种能够引起严重法律后果的实质意义上的监督。因此，就目前现状来看，法院工作报告制度仍然具备强大的形式合理性和存在的必要性。

(二)一种可能的未来

在司法权必须受到监督与制约的共识之下，法院工作报告制度的存废似乎没有进一步讨论的必要。但也毫无疑问的是，在强化监督的主轴之下，如何改革法院工作报告制度。显然还留有太多需要讨论的空间。对此，可能首先进入我们视野的是法院工作报告制度中的投票环节，一如我们所看到的那样，法院工作报告制度在实践运行中由于投票环节的存在，导致最高法院一味追求高赞成率，致使宪法设定的最高国家权力机关与最高法院之间的正当关系被破坏。1999年以来，最高法院工作报告仅仅在2007年的赞成率达到82.9％，其余年份都徘徊在70％多，2002年更是达到67.83％的低点，而同期政府工作报告的赞成率始终保持在97％以上。赞成率就像悬在最高法院头上的一把利剑，以至于每年全国人大开会时，“法院的法官们丢下手头的案子，谦卑地到会场去征求意见，汇报工作，目的是获得人大代表对法院报告的支持”。最高法院在亦步亦趋小心谨慎地迎合人大代表要求的同时也扭曲了人大代表与最高国家审判机关之间正常的逻辑关系，同时也在一定程度上影响了人民法院依法独立行使审判权的宪法原则。

因此，必须取消人大代表对法院工作报告的投票环节。原因是，首先，投票环节不利于司法权威的树立。司法被视为正义的最后一道防线，司法工作本身有其特殊性，由人大代表用投票的方式表达对法院工作的评价不合适，世界上其他国家也无此先例，地方法院工作报告不被通过的例子已严重损伤了法院形象及其司法权威，一旦社会失去对司法的信任，则新中国苦心经营的法制环境将毁于一旦；其次，投票环节带来的法律后果目前尚无法律规范。假如工作报告未被通过，由谁承担责任以及承担何种责任，法律上尚属空白，虽然地方法院已有一些探索性作法出台，但毕竟缺乏宪法依据，不宜推广。取消投票环节，在每年召开的人大会议上法院可以按惯例报告工作，人大代表也可以进行审议，审议结果反馈至法院，由法院自行整改后再交由人大代表，避免用外在的一种量化评价反映对法院工作的评价，这或许才是法院工作报告制度未来可能的一种发展状态。

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