食油价格异常波动的成因与对策研究

[摘要]一般认为，我国食油市场价格异常波动的成因在于国际市场食油价格的大幅波动以及食用油料非食用原料化的影响。但深层次的原因更在于长期以来重粮轻油的倾向导致忽视食用油料生产的战略性失误，进而过度依赖国际市场食油资源，酿成了我国食油价格受制于国际市场食油价格的被动局面。此外，现行食油储备体制缺乏必要的应急应变功能，未能起到及时调控市场、稳定市场的积极作用。为确保食油安全，应当坚定不移地立足国内，在统筹食油生产发展的基础上，有利、有节，适度利用国际市场食油资源平衡供求。与此同时，要深化储备油管理体制改革，切实提升宏观调控能力和水平。改善调控机制，有效稳定市场、保障民生。

[关键词]食油价格；异常波动；应急功能；批零联动

[中图分类号]F326[文献标识码]A[文章编号]1671-511X(2009)04-0041-05

一、食油价格异常波动的深层次原因

当前在探讨食油价格异常波动的原因时，无论官方还是民间，一般都归咎于国际市场食油价格的大幅波动以及食用油料非食用原料化，后者主要是发达国家大规模使用食用油料制备植物性燃料油与大豆蛋白纤维。这当然是不容置疑的重要原因。但是对于我国而言，更应当引起高度重视并深刻反省的深层次原因则在于以下两个方面。

(一)忽视食用油料生产的战略性失误

1重粮轻油观念误导

由人多地少的基本国情所决定，我国耕地资源稀缺的程度相当突出。而且随着人口的增长，经济建设的超常发展以及屡禁难止的对耕地资源的非正常消耗导致了耕地资源过快、过多的减少，致使耕地资源稀缺的程度也愈趋尖锐。由此也加剧了粮、棉、油争地的矛盾。因为在相当长一个阶段内，决定粮食、棉花、油料作物大幅度增产的第一大推动力量是播种面积有较大幅度的增长。尽管农业科学技术的进步对农作物增产的贡献率越来越大，但在相当长一个阶段内，仍不可能超过由于播种面积大幅度增减而决定产量增减的影响力。因此，粮、棉、油三大重要农作物在客观上一直存在着争地的矛盾。在粮食和食用油料生产上，相对而言，重粮轻油的倾向一直占据着主导地位。所谓无粮不稳、食油多少无妨大局。因此在粮油争地的矛盾中，政策偏好使粮食常常占据上风，食用油料生产节节退让。以致食用油料生产随着耕地资源稀缺程度的加剧而相应萎缩，其在国内食油市场中所占的供给比例也日益缩小。

2过度依赖国际食油市场

由于国内食油资源供给量呈现减少的趋势，从而过多地把目光投向国际市场。食用油料、油脂的进口量也因此而呈现出急剧上升的态势。据国家统计局统计，2006年进口食油(包括进口油料折油)1226万吨，接近当年全国食用油脂总供给量的57％。2007年进口大豆更多达3100万吨，同比增加9％以上，进口食油838万吨，同比增长25％以上。食油需求越来越多地仰给于国际市场，国内食用植物油精炼部分也大部分为外商外资所控制。从而我国的食油消费大部分已受制于国际市场。这对于我们这样一个拥有13亿人口、处于发展中的社会主义大国而言，无疑是在食油安全问题上埋下了莫大的隐忧。

正是忽视食用油料生产的战略性失误，导致食用油料生产未能得到应有的发展而陷于滑坡的窘境。同时也不得不日益依赖于国际市场，使得国际市场一有风吹草动就迅速波及国内食油市场，食油市场价格的异常波动自然也就在所难免了。

(二)食油储备体制缺乏应急导向功能

现行储备油管理体制中一个最大的问题是缺乏应急导向功能。不仅不能在事先控制局势，而且在事后也难有作为。如2007年江苏市场一级豆油批发价(零售商进货价)由年初的7650元/吨陡涨至年底最高达12000元/吨，涨幅高达57％。其间第4季度，政府通过行政、经济手段双管齐下紧急调控，主要是动用储备油平抑油价。但结果却颇不如人意，第4季度一级豆油批发价每吨仍上涨2850元，居然超过了前3个季度价格上涨的总和。可见，批发价都难管住，又奈何零售价乎!也可见，现行的储备油管理体制是难以管住市场野马的。

一、立足国内统筹食油生产发展战略

(一)牢固树立粮油并重发展战略

从根本上扭转重粮轻油倾向。实施粮油并重的发展战略，千方百计尽可能快地恢复和持续发展油料生产，关键在于要因地、因时制宜妥善处理粮、油争地的矛盾。要科学合理安排好粮、油作物茬口，适度穿插互补，同时要秉持草本、木本油料生产同时并举的战略举措。在创新体制和机制的前提下，形成粮油协调发展的长效机制。也即在根据不同的自然地理条件和区位种植优势以及当地百姓的食用习惯因地制宜地发展食用油料生产时，不仅要大力发展油菜籽、大豆、花生、芝麻、胡麻、葵花籽等油料生产。而且也要大力发展油茶籽、油橄榄、核桃等木本油料。同时也要在抓紧发展棉花生产的同时，十分注意棉花籽的收购、加工利用，使棉籽充分发挥食用油资源优势。这是因地制宜发展棉花生产又一个重要的战略目标。如江苏省在20世纪80年代以前，棉清油要占到全省食用油的50％左右，可谓举足轻重。应当特别指出的是，当前恢复和发展油料生产的一个战略突破口是大力恢复和发展油菜籽生产。油菜籽含油率高、适应性强，可以充分利用冬闲田和“十边地”广泛种植，是江南地区重要的传统春花作物。菜籽油也曾经是江南人民群众最主要的食用油。20世纪80年代初期，由于政策好，天帮忙，人努力，油菜籽生产曾经得到快速发展，以至于一度在南方各省如安徽、贵州等地出现“油多为患”的喜剧性局面。政府还因此而出台了鼓励销售以菜籽油为主的“中价油”政策。可惜，当时未能抓住这一发展机遇，把油菜籽生产提升到一个新的科学发展平台。而是不恰当地采取简单化的限产政策，致使油菜籽生产长期未能得到应有的发展。特别是以美国转基因大豆为代表的进口大豆的长驱直入，形成了对中国食用油脂市场规模越来越大的倾销，油菜籽生产也相应严重滑坡。现在江南地区春暖花开之时，已难觅一望无际金灿灿一大片油菜花了。因此，因地制宜大力恢复和发展油菜籽生产是当前刻不容缓的战略性举措。与此同时，还必须充分利用山地和绿化用地，因地制宜地发展油茶籽、油橄榄、山核桃等木本油料。如油茶籽本来就是江西、湖南等地传统食用油料，因而在江西、湖南等地发展油茶籽生产就具有天然的适应性优势和消费传统优势。发展木本油料生产必须要有战略规划。不仅要实施相应的加工运销产业化工程，而且要以政府为主导实施木本油料生产加工运销的产业化保障。需要强调指出的是，再也不能重蹈油荒时发展，油料相对充裕时不闻不问、置之不理，以致严重伤害木本油料生产积极性的覆辙。为此，同样应当对木本油料生产实施储备调节制度，也即根据市场供求状况合理吞吐、科学调节，切实保护木本油料生产能力和规模。这同样具

有保障食油安全的重大战略意义。

(二)从粮油精深加工中挖掘油源

首先应尽可能增加科技含量，采用先进的加工工艺提高加工出油率。其次，要从战略高度出发，在政策上着意扶持、鼓励通过综合利用途经，不遗余力地从粮油加工副产品中提取米糠油、玉米胚芽油、小麦胚芽油等食用油脂。按粮油工业综合生产经营经验而言，每100公斤稻谷米糠可加工生产1公斤左右的精炼米糠油。如果与时俱进，加大研发力度，进一步提高加工科技含量，则其综合生产效益也就更加可观。

(三)励行节约，合理引导消费

由我国人多地少的基本国情所决定，粮、棉、油争地的矛盾在一个相当长的时期内还难以从根本上得以缓解。有鉴于此，应当毫不犹豫地坚决从严控制食用油料油脂转化为非食油性生产原料。植物性燃料油以及植物蛋白纤维的制备，主要应以粮食、食用油料油脂以外的植物性材料为制备原料。政府应在科研项目招标、产业发展政策上施以具体的导向作用。也即应大力鼓励在制备植物性燃料油和植物蛋白纤维等加工产业中另辟蹊径，以适用性强的非粮食和食油类材料作为替代原料，以有效缓解粮油消费的紧张局面。

与此同时，一方面应当发扬中华民族勤俭节约的传统美德，大力提倡爱油节油的社会风尚。另一方面要加强对合理膳食的科学引导。例如民间有所谓“油多不坏菜”之说，但油多并非多多益善。科学健身合理的膳食水平为人均日消费25克食油。但据统计调查，我国目前人均日消费食油多达40克。人均日多消费15克。这对于人口众多的我国而言，节约食油消费的潜力是巨大的。

(四)强化农技推广服务体系

科学技术是生产力，适用农业科技的推广和服务同样是促进油料生产恢复和发展的强大动力。应当切实强化适用农业科学技术的推广服务体系。

1充实并有效稳定一线农技服务队伍

在相当长的阶段内，城乡差距的缩小还有待于持久性的艰苦奋斗。农村地区，尤其是老少边穷地区，“三农”问题依然十分突出，生产、生活环境异常艰苦。这就必须采取非常措施，鼓励优秀的农业科技人员扎根基层，切实发挥农业科学技术在建设社会主义新农村中的特殊重要作用。如选育能够发挥当地区域种植优势的优良粮油品种，努力推广能够有效增产的各种适用农业科学技术，真正发挥农业科学技术生产力的无穷威力。为此应当痛下针砭，下决心精简从中央到地方各级农、林、牧、渔、水行政管理机关人员，腾出公务员名额，把编制尽可能多地放到基层，给基层农业科技服务人员以公务员待遇，以夯实农业科技服务体系的基础。这在理论上是完全说得通的，基层农业科技推广服务人员所从事的是面向“三农”的公共服务，完全应当享受公务员待遇。在实践上这是十分有益的，是较好解决“三农”问题的客观需要。此外，具有公务员身份的基层农业科技服务人员还可以在农资供应、良种补贴、农机具补贴、财政直补资金发放等方面，配合有关各方发挥必要的监督管理作用。当然，在粮油的产业化经营管理服务和农民组织化服务方面同样也可发挥积极的公共服务作用。

2强化财政金融支持，提升服务“三农”水平

解决“三农”问题的实质性内涵是政府履行公共服务均等化的社会责任。因此，强化财政金融支持，加大对“三农”的财政投入力度，加大对“三农”发展的信贷投放力度，是提升服务“三农”水平的重要经济手段。例如，农业保险的实行和推行就离不开财政金融支持。又如，适用农业科技的培训、辅导、推广应用也同样离不开财政金融支持。

三、有利、有节利用国际市场食油资源

(一)建立统一有序的食油进出口调控中心

保障食油安全，稳定食油市场的基本方针无疑应当永远坚定不移地立足国内，以自力更生为主。与此同时，充分利用国际食油市场资源作为平衡国内食油供求的补充渠道，当然也是不容置疑的明智选择。因此，在WTO框架内有利、有理、有节、有回旋余地，适度调节食油进出口规模和品种结构乃是保障食油安全战略方针的一个重要方面。对食油进出口的调节无非是进和出两个方面。我国的基本国情决定了我国既无必要、也无可能成为粮、油出口大国。因此，只能根据实际情况审时度势、机动灵活地把握出口时机和相应规模及其品种结构。在国内供求偏紧、需求旺盛时则应限制出口。从现实状况而言，调节的主要目标应当是有分寸地有序缓解粮油、主要是食用油料、油脂进口涨幅过快、规模过大，对外依存度过高的问题。但是由于缺乏一个强有力的调控中心，难以较好发挥从长计议、统筹安排、未雨绸缪、高效灵活应对国际市场不确定性的积极作用。因而粮油进出口贸易往往也会对国内市场产生逆向调节的消极作用。这也是长期困扰着我们的一个老问题了。因此，当务之急是要建立一个统一有序的粮、油进出口调控中心，统筹调配国内外两个市场、两种资源为我所用。此外，也应设法调动我国各类驻外机构协同配合的积极性。这对于形成我国粮、油进出口统一有序、高效灵活的长效机制具有不容忽视的重要作用。

(二)积极稳妥发展食用油料、油脂期货市场

实践证明，食油生产者与经营者通过期货市场参与食油套期保值以规避因食油价格异常波动而产生的生产、经营风险是卓有成效的。只要监管得法、操作规范，期货市场在保障食油安全上的特殊重要作用也必将随着我国社会主义市场经济体制的日趋完善而愈益凸显出来。因此，要积极创造条件，尽快、尽多培养一大批通晓期货理论、熟悉经营技术、品行端正、规范操作的期货业务人才，繁荣我国的粮、油期货市场。这对于稳定粮、油市场，确保粮、油安全有着极富时代特征的积极意义。粮、油进出口贸易也可以通过规范参与国际粮、油期货市场的套期保值运作来有效规避国际粮、油市场风险。

四、切实提升宏观调控能力和水平

(一)改革储备油管理体制和运作机制

专项储备油是备不时之需的应急储备油，因而其主旨在于要应急，关键在于要快捷灵便发挥应急作用。为此一定要改革储备油僵化的管理体制。当前可以考虑从过渡性措施人手，围绕应急求变目标，适度引进市场机制，弹性化处理轮换和加工。因此，储备油的购销和轮换都应与食油生产形势，食油市场供求状况相适应。也即当油贱伤农时，应以适当高于市价的保护价进行托市收购。反之，当供不应求、食油价格过度上扬而有碍民生时，则应以低于市价的干预价格抛售储备油以平抑油价。这就要求建立具有内生应变功能，快捷灵便，保障有力的储备油运作机制。由此决定了改革的基点在于要谋求应急应变储备功能与市场机制的融会贯通，实现对立统一的发展思路。也就是储备油可以也应当适度与加工、销售结合起来。一个切实可行的过渡性办法是实行储备油动静结合的三三制。具体而言，在食油安全保障线以内，结合加工、销售、进出口贸易，形成具有一定保值功能的储备规模结构。其中三分之一

储备油必须保质、保量存储于库况最为优良的油库中。承储库有保管之责，而无架空轮换之权。对另外三分之一储备油可实行年度总量控制，在保量、保质、保值前提下结合现货市场交易、实现低成本轮换更新。由此可适当引进弹性机制允许架空轮换，但一般不得超过三个月。余下三分之一储备油可以市价折算的等额资金参与食油期货市场的套期保值运作。当然，应采取严格措施保证套期保值规范运作。

实践证明，以应急应变保障功能为特征的专项粮油储备离不开粮油加工环节的配套。首先，专项粮、油储备一般以原粮、油料储备为主，成品粮、油为辅。这是因为成品粮油不耐储藏。因此，一旦专项粮油储备的应急应变保障功能现实化，则加工能力就成为关键性的一环。现在的普遍状况是把加工环节的原国有企业简单化地一律民营化。民营化的加工环节届时能否如约全力配合是值得研究的。因为民营企业是由经济利益驱动的营利企业，其接受政府宏观调控的程度与范围完全与它所能得到的实惠相对应。公益性与营利性之间必然要围绕财政经济利益而展开错综复杂的博弈，这种不确定性将会给专项粮油应急应变功能的充分发挥带来莫大的隐忧。因而通过国有控股的形式，有重点地组建一批规模较大、技术先进的粮油加工企业乃是专项粮油储备较好地发挥应急应变功能的重要一环。其次，专项粮油储备与加工环节紧密配合，可以为适度引进市场机制提供必要的配套条件，以利于深化专项储备粮油体制改革，创新储备功能和运作机制、实现较为理想的社会经济效益和企业经营效益。

(二)控批发、抓零售、批零联动调控市场

1采取有力措施建立、健全粮油零售市场服务网络

采取有力措施建立、健全粮油零售市场服务网络是当务之急，其关键在于要不遗余力地打造一批规划有序、布局合理、交通便利、规模较大、条件较好、设备先进、营销功能较强的国有或国有控股中心粮油店，实行连锁经营。其主打业务是以稳定粮、油市场，服务广大人民群众，特别是服务社会弱势群体为己任。其营销特点是无条件接受政府宏观调控，坚持以合理的价格相对稳定地供应适销对路的优质粮油及其制成品。因此，一旦粮油市场有风吹草动，只要有国有或国有控股中心粮油店坚持以合理价格正常供应，则粮、油价格暴涨之虞也就可以在中心粮油店发挥主渠道调节功能中化解于“青萍之末”。中心粮油店以其国有或国有控股的属性可以较好地与专项储备粮油挂钩，实现批零对接。使专项储备粮油真正起到“全天候”平抑粮油价格，安定民生的积极作用。同时，也为创新储备机制提供了契机，使一部分储备粮油通过与中心粮油店批零结合入市轮换。之所以要建立国有或国有控股中心粮油店的目的在于要确立其在粮油零售市场里的中心地位，以便于作为政府对粮油市场实施宏观调控时的忠实载体，不折不扣地执行政府对粮油市场的调控政策，掌握粮油市场的导向主动权，起到市场主心骨的积极作用。因此，国有或国有控股中心粮油店既无必要也不可能排斥和替代个私粮商。相反，中心粮油店应当成为奉公守法，行业自律的典范，成为团结个私粮商共同繁荣粮油零售市场的“领头雁”。也即以中心粮油店连锁经营为主干，以个私粮商为羽翼形成新型的粮油零售市场销售网络，成为粮、油安全保障体系的前沿阵地。

2强化竞价销售的政策效应

专项储备粮油的竞价销售是政府动用物质手段平抑粮油市场价格的重要举措。但是在“控制批发、放开零售”思想指导下，竟价销售的储备粮油并未能够迅速流向零售市场，更难以符合调控目标所期望的合理价格平抑市价。这是因为，在把国有销售网点作为包袱草率卖光的同时，也就丧失了政府应有的对粮食零售市场的导向作用。在外商、外资控股及国内民营粮油加工企业，个私粮商一统天下的粮油零售市场上，竞价销售的储备粮油主要也只能流向以营利为目的的外资、合资、民营、个私粮商手中，他们往往惜售看涨、待价而沽。因而“控制批发、放开零售”的结果却是批零脱节，流于空调。这就是为什么在2007年第4季度竞价抛售储备油的同时，也是零售市场上食油涨价最起劲的时候。以至于第4季度食油零售市场的涨幅超过前三季度总和。事实上，竞价销售储备粮油的公益性与零售市场营利性之间呈现出目标相左、动力机制不对称的财政经济利益博弈。国有粮食部门的主渠道作用张扬于竞价销售而销声匿迹于零售市场，为了使国有粮食部门在这种博弈中掌握导向主动权，则在以国有或国有控股中心粮油店连锁经营为核心，整合优化粮油零售市场服务网络尚未实现之前，应结合行政措施严格规范储备粮油竞价销售。竞购价应节制在加上必要的批发、零售利润后仍低于市价的价位上。对于竟购储备粮油的经销商应要求其限时限价及时出售。对竞购储备粮油的加工厂商也应要求其限时限价及时加工出售。一律不得囤积居奇、哄抬市价。由粮食行政管理部门会同工商、物价负责监督检查，使所抛售的储备粮油真正起到平抑市价安定民生的保障作用。

3引导龙头企业履行社会责任

在市场经济体制下，政府公共服务和金融服务均等化的同时，理所当然地也要求各类粮油产业化龙头企业，包括外资、中外合资、民营化龙头企业，均应积极履行相应的社会责任。作为政府扶持的粮油产业化龙头企业，一方面应以产业化经营带动农民增收，另一方面则应严格执行保障粮油安全的规章制度，自觉履行政府对粮油市场实施宏观调控时所应当承担的市场责任。为此，对龙头企业的财政、金融支持力度应与其履行相应社会责任的范围与程度相适应。财政、金融部门也应强化财税、信贷监督检查，如防止用于发展粮油产业化经营的财政、信贷资金移用于开发房地产经营等非农业产业化领域。

4提高粮食行政管理机构的调控水平

按照国务院加强和改善宏观调控的工作要求，从中央到地方各级粮食行政管理机构都应当从严要求，加强政治理论学习，提升政策理论水平。行政管理人员、特别是领导干部应切实迈开双腿深入实际调查研究，而切忌蜻蜒点水、走马看花式的巡游。粮油安全是关系国计民生的头等大事，作为粮食行政管理人员应当永远有职业的敏感性，始终保持清醒的头脑，应当专注于研究保障粮油安全的新课题，为政府加强和改善对粮油市场的宏观调控提供有真知灼见的对策建议，从根本上提高宏观调控能力和水平。

此外，作为政府的助手，企业和行政的中介，各级粮油行业协会也应当抱定求真务实的宗旨，切实加强政治理论学习和调查研究，提升行业服务水平，为政府加强和改善对粮油市场的宏观调控进言建策，为社会主义现代粮油产业的繁荣兴旺作出不可或缺的贡献。

[参考文献]

[1]温家宝，政府工作报告[N]，光明日报，2008-03-20，

[2]国务院2008年工作要点[N]，光明日报，2008-04-03，

[3]李全根，组建粮食零售市场服务网络、把握市扬导向主动权[J]，中国粮食经济，2007(11)，

[4]李全根，保障粮食安全的相关经济政策研究[J]，红旗文稿，2006(1)，

[5]李全根，建立健全多元市场主体粮食购销网络体系[j]，中国粮食经济，2004(8)。