“两型社会”建设中的政府财税政策

贾　康

“两型社会”建设是党中央、国务院从经济、社会“两个转变”通盘考虑提出的带有全局性的战略要求，其意义是非常重大的。本文指出顶层规划和政策支持是政府在建设“两型社会”中必须要发挥的两大功能，在政府需要合理、有效运用的多种贯彻规划与实施政策支持的手段中，财税政策手段是不能忽略的。它包括发展循环经济、提升城市软实力的文化创新、完善市场扩大开放搞活企业等多方面的内容。同时强调在政策倾斜支持和区别对待中要注重决策机制的建设，并要把握当前中央应对金融危机和经济下滑而对宏观政策进行重大调整的机遇，加快“两型社会”建设。

“两型社会”建设的意义及政府必须发挥的顶层规划和政策倾斜作用

“两型社会”建设的意义是非常重大的，是党中央、国务院从经济、社会“两个转变”通盘考虑提出的带有全局性的战略要求，而率先动作的武汉城市圈和长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验，包含着对于武汉市而言宝贵的机遇、严峻的挑战和值得高度霞视的探索、创新空间。

目前，武汉市已经制定了推进“两型社会”建设综合配套改革的工作规划，鲜明地突出了发展循环经济、构建现代产业体系、促进城乡统筹和区域一体化发展、推进文化创新提升城市软实力、完善市场、扩大开放等方面的一系列重点内容。并进一步设计了具有很强操作性的工作要点、指定了相关的负责部门。这是一种综合配套的改革与发展，是为完成走新型工业化和绿色城镇化道路、实现发展方式转变的历史性任务。而开拓可实施操作的解决方案，事关贯彻科学发展观、构建和谐社会和实现全面建设小康社会的战略目标，并服务于最终实现“三步走”的现代化战略。这种事关大局和全局的战略要求。显然需要政府在市场经济环境下发挥好其不可取代的顶层规划和政策倾斜两大功能。

所谓顶层规划，它既包括通盘的战略规划，也包括具有实际操作意义的国土开发规划和城市建设规划等。而贯彻规划还必须要有政策倾斜支持的具体操作。顶层规划和政策支持是政府在建设“两型社会”中必须要发挥的两大功能，市场不可能有效地提供这种功能。正确处理政府和市场的分工合作，做到政府既不越位又不缺位，就必须要发挥好只有政府才能够提供的规划功能和政策倾斜支持功能。

在政府需要合理、有效运用的多种贯彻规划与实施政策支持的手段中，应该包括十分重要的财税政策手段

我国现在实行市场经济，宏观调控必须是一种间接调控为主的体系，而间接调控所依仗的主要是两大政策手段，即货币政策和财政政策，及计划手段、区域协调手段、收入分配手段等等，在实际经济生活中都需要依靠这两大政策的各种工具去实现其调控目标。货币政策在经济生活中基本上不能中、微观化，因为中央银行调控的商业性的金融体系带有垂直、全国一律、总量调节的特点，特别是在“长效机制”概念上更不可能中、微观化；而财税政策在配合货币政策作总量调节的同时，却可以也必须侧重于优化结构、区别对待、雪中送炭、有保有压、各地不一，具体设计；它客观上需要由地方政府根据本地的实际情况来中、微观化，应该成为地方的主力型调控工具，也应该成为促进“两型社会”建设的重要法宝。因此，要充分发挥财税政策在矫正市场失灵和缺陷方面，以及在实现地方政府辖区内发展方式转变、贯彻现代化赶超战略、贯彻“两型社会”建设战略等方面的重要作用，形成一种带有支柱性质和主力性质的政策手段。

实施财税政策应该考虑的具体着力点

结合武汉“两型社会”建设综合配套改革试验的具体实践，建议在以下五个方面重点考虑配套使用财税政策：

1、发展循环经济方面。应该考虑以税收优惠、财政补助、贴息、政府采购、政策性投融资等手段，以及积极试验排污权交易、生态补偿等市场化方式，支持节能降耗、减排治污、循环式清洁生产的项目和工艺技术的发展，支持辖区和周边地区通盘的生态建设。

2、构建现代产业体系方面。应该利用财税所掌握的税收优惠、贴息、信用担保、创新型企业发展基金的运用等手段，支持高新科技产业和现代服务业发展，积极促进传统产业的升级换代改造，重点加大对产业集团发展和产业链延伸、整合有战略意义或增长点意义的龙头项目的支持力度。

3、促进城乡统筹一体化发展方面。应该以财税的经济杠杆和公共财政投入，积极贯彻在城乡结合部实现城区改造和新农村建设规划，加快旧城改造、新区建设、与公用事业发展相关的基础设施和公共工程建设，并积极推行基本公共服务均等化。

在我国的现实经济活动中，有很多地方正在按照国际前沿理念PPP(公司合作伙伴关系)，发展、生长着多种具体的方式和手段。现在很多地方越来越发挥其重要作用的BOT、POT，以及政府贴息、信用担保等方式。实际上都是以政府的适当资金介入，发挥四两拨千斤的导向作用，或者以政府的管理通过特许权经营的方式，调动、吸引社会资金进入政府想给予支持、重点发展的基础设施和其他项目的领域。在统筹城乡一体化发展中，公私合作这种准公共产品的提供新机制及其水平的提升，具有广阔的发展空间和前景，特别需要在机制创新方面做一系列的探索。而“两型社会”建设改革试验区在体制方面、创新空间方面，具有其他地方不能简单比拟的条件，我们要珍惜这样的空间。

4、提升城市软实力的文化创新方面。应该考虑以税收优惠、财政资助、机制转换等手段，促进文化、教育、科研、卫生、体育事业，以及相关交流活动的发展兴旺。

5、完善市场扩大开放搞活企业方面。应该以名种方式推进改革深化、加快市场培育建设、维护公平竞争环境，吸引多种来源投资，打造“活力武汉”。必要时，财政要找准着力点，“花钱买机制、建机制”，比如推进“大部门”制改革时，实现人员的一次性分流所必须垫付的改革代价和经费的支持。

在政策倾斜支持和区别对待中要注重决策机制的建设

从我国经济社会转轨和公共财政建设来看，科学决策、民主决策的导向越来越鲜明。虽然实施难度很大，但方向是不可改变的，它要求公开化、透明化，实行专家论证、集体决策、内外多重审计监督等等。这是一种必然的历史潮流，只有这样政府才能够长久地保持“政策理性”，防抑扭曲、失误，抑制“设租寻租”等等行为。特别是财税政策，既然要区别对待、雪中送炭，就必然伴生着“设租寻租”。如果本该给予支持的因被扭曲而没有得到支持，不该支持的因寻租而得到了支持，就会把一个好的政策导向变成实际的资源错误配置。因此，必须通过“两型社会”建设中

公共财政导向下理财的民主化、法治化，来拉动经济、社会生活方方面面的民主化、法治化、宪政化。这是一个十分重要的创新和制度建设问题。

把握当前中央应对金融危机和经济下滑而对宏观政策进行重大调整的机遇，加快“两型社会”建设

最近，为应对金融危机和经济下滑，我国的宏观经济政策出现了重大调整和转变，货币政策明显放松，三次降低利率，存款准备金率也大幅向下调整，与此同时，财政政策也开始密集出台扩张性调整措施。在这种情况下，财政政策显然要配合货币政策来放松货币总量的控制，同时也需要进一步加大力度促进产业结构的优化。可以预计，在具体调动可用财力支持经济社会薄弱方面的结构安排上，推进资源节约型和环境友好型社会建设、促进发展方式转变肯定是重中之重，可运用的手段也会多种多样。比如，在大家普遍关心的税收政策调整方面，增值税转型推向全国的条件已经成熟，可能在不远的将来就会扩大到全覆盖。新阶段的宏观调控客观上要考虑结构性减税，增值税转型尽管会减少财政收入，但也应该下决心抓住时机推出，因为它对于企业作为投资主体的长远机制建设有重要的支持作用。

另外，配合减税还可以有结构性的增税，比如资源税，在CPI和PPI都已经明显下降的背景下，应该积极考虑把资源税的重大调整和增值税的转型组合推出，这样既能冲抵财政减收的压力，同时对于转变发展方式又具有长远的、重要的现实意义，它会促使企业和社会成员更加珍惜地使用资源、能源产品，促进一系列有利于节能降耗、减排治污的项目和工艺技术的发展。从这个角度考虑，随着形势的不断发展，在财政政策强调有保有压、促进发展方式转变的政策导向下，从中央最高决策层到有关部门都将会以更为实际的政策来支持节能降耗、减排治污、清洁生产、循环经济、可再生能源利用等项目的开发和发展。武汉城市圈作为在全国率先启动“两型社会”建设的试验区，应该在这类项目的实施和运作上不失时机的加快推进，促使相关部门进一步重视与关注、进而采取带有实惠的政策措施予以支持。要认真分析各类政策信息，紧紧抓住各种机遇，争取在“两型社会”建设方面较快实现决定性的突破。