和谐社会视野下公民权利救济途径的困境与出路

阮兴文

摘要：构建社会主义和谐社会是中国共产党在新的历史条件下依法执政基础建设的战略任务，全面实现社会公平正义是和谐社会建设的主要价值目标。目前，各类社会矛盾和纠纷大量叠加频发，成为和谐社会构建过程中必须着力解决的主要问题之一。公民权利救济途径的不足和失效是导致社会矛盾和纠纷难以化解、公平正义无法实现的体制性根源。全面责任制度的确立和实施，是有效化解矛盾和纠纷、全面实现社会公平正义和谐的根本制度保障。

关键词：和谐社会；公平正义；公民权利；救济途径；全面责任制度；执政党

中图分类号：D913 文献标志码：A文章编号：1002—2589（2009）4—43—04

2004年9月，中共中央在《关于加强党的执政能力建设的决定》中正式提出了“构建社会主义和谐社会”的概念，2005年以来进一步将“和谐社会”作为执政基础建设的战略任务，强调“和谐”理念是建设“中国特色社会主义”的基本价值取向，“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”是和谐社会的主要内容。2006年10月，正式发布《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，和谐社会建设开始进入全面实施阶段。这些社会建设目标的确立意味着我们国家开始自觉地超越政治逻辑和经济逻辑，越来越尊重现代化背景下政治、经济和社会相对分离的要求，把公平正义作为社会建设的目标诉求，把社会主体对公共产品配制的参与和协商作为和谐社会的基本运行逻辑，并努力以此为参照来重组社会生活，建设新的社会体制。[1]目前，各类社会矛盾和纠纷大量叠加频发，成为和谐社会构建过程中必须着力解决的主要问题之一。把公平正义目标确立为和谐社会体制建设的主要价值取向，必然要求有序实现这一价值目标的权利救济途径制度公共产品供给是有效的、充分的。

一、现阶段主要矛盾与权利救济制度供给现状

从现阶段看，总的说来，我国社会的主要矛盾仍然是人民群众日益增长的物质文化生活需求与落后的社会生产之间的矛盾。但在构建社会主义和谐社会新的历史条件下，这对主要矛盾在不同领域以多纬度的方式表现出来。从大的方面看，主要表现为：一是在政治领域，集中表现为人民群众权利意识不断觉醒与增强、要求参政议政的愿望日益强烈与相对滞后的民主法治政治体制建设之间的矛盾；二是在经济领域，集中表现为从社会温饱型向全面小康型迈进中的要求健康消费、富裕生活与日益严重的食品安全、环境污染和资源受限之间的矛盾；三是在文化精神领域，集中表现为日益开放的思想观念、多样化的文化精神需求与相对枯燥单调受限的文化精神供给形式之间的矛盾；四是在社会生活领域，集中表现为要求充分体现个性张扬、全面发展、安全和谐、公平正义与传统世俗、社会不公和缺乏安全感之间的矛盾等。所有这些矛盾，在人们实际社会生活实践中，又以不计其数、五花八门的具体矛盾和纠纷形态呈现在世人面前。从发生主体上看，有发生在政府与公民、法人和其他组织之间的，有发生在法人、其他组织之间的，也有发生在法人、其他组织与公民之间的，还有发生在公民之间的等等，呈现出主体多元、关系错综复杂、还时常伴有矛盾纠纷叠加出现的情况。这些矛盾和纠纷有的比较平和，有的则十分激进，如以我们平时所称的“群体性暴力事件”形式出现等。

从理论上说，有什么样的矛盾和纠纷存在，一般就需要相应的权利救济制度和途径予以匹配。从我国现实存在的权利救济制度看，形式上的权利救济制度供给可以说是丰富多样的，呈现出“条条道路通罗马”之势。根据权利救济途径供给主体的差异性，我们可将其划分为自治型、政府型、司法型、政党型和民间型等多种权利救济模式。从具体权利救济制度方面看，有自治制度、申诉制度、仲裁制度、诉讼制度、上访制度、调解制度等。

首先是自治型。最有代表性的就是农村村民自治与城市居民自治。早在1988年6月和1990年1月，我国就分别颁布实施了《村民委员会组织法（试行）》和《城市居民委员会自治法》①，在中国广大农村和城市基层建立起以“自我管理、自我教育、自我服务”为性质宗旨的基层群众性自治组织，推行以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的社会权利自我实现、自我救济的治理模式。经过几十年的实践和完善，全国人大常委于1998年11修订并颁布了《村民委员会组织法》，在我国广大农村全面实行村民自治管理模式。近年来，在城市里又发展起以“社区自治”和“业主自治”等为代表的居民自治管理新模式。其次是政府型。政府型权利救济制度是我国的传统权利救济途径，我国宪法第27条明文规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。再次是司法型。司法型权利救济是我国的主要的也是最重要的权利救济途径，这也是全世界现代法治社会普遍接受和采取的主要方式，特别是在以英美法等为代表的西方发达资本主义国家，司法救济被称谓是最终的也是最可靠的权利救济途径，如美国布什与戈尔的总统选举纠纷都可以由最高法院来最后裁定。在我国，人民法院也是人民诉求解决各类民事、经济、行政、婚姻家庭等的最好途径和方式。第四是政党型。中国共产党是我国的执政党，各民主党派是参政党，他们都分别联系着自己代表部分的广大人民群众，人民群众的各种诉愿和要求等都可以通过自己的党组织和党员代表向国家提出和反映，并要求予以关注和解决；特别是中国共产党，为了加强党同人民群众的血肉联系，还专门从中央到地方在各级党委成立了信访部门，便于人民群众进行有序诉求。第五是民间型。民间调解是中国特色的权利救济途径之一，“礼之用，和为贵”历来是中华民族处理矛盾纠纷的民间传统方式，特别是在少数民族地区和群众普遍信教的地区，人民群众之间的许多矛盾和纠纷大多都是通过德高望重的“头领”、“族长”和“教头”等从中调解和斡旋得以解决的，这不仅效率高而且十分有效。

然而，目前我国多样化的权利救济制度并没有带来充分有效的权利救济供给途径。这是一个制度经济学家、社会学家和法学家等都感到十分困惑不解的理论问题，也是和谐社会建设实践中各级党委、人大、政府和政协等执政者都感到难于回避的现实问题。别的不说，单就从各地各级政府每年有纪录的巨大上访统计数据来看，就充分说明我国公民的权利救济制度供给是不充分的，效果是递减的，与构建社会主义和谐社会的价值目标、主要内容和基本要求相差甚远。如果说上访数据表明的是纠纷数量的不断增加，那么近年来频发的重大群体性事件，如贵州瓮安“6.28”事件、云南孟连“7.19”事件和昆明阳宗海砷污染事件以及震惊全国的“三鹿”婴幼儿奶粉事件等，无不向我们昭示矛盾的对抗加剧和不断升级，所造成的物质经济和执政基础损失都是巨大的，更糟的是在社会上引起了重庆、海南、甘肃等省市的出租汽车罢运事件的“多米洛骨牌效应”，这必须引起有社会责任感的理论界人士和实际部门特别是执政者的认真研究和深刻反思：冰冻三尺非一日之寒，水能载舟、亦能覆舟！

二、权利救济制度供给失效的原因剖析

1978年文革十年混乱结束后，我国法制建设遭到了毁灭性破坏，国家的一切活动变得无章可循，为了尽快恢复国家正常活动和全社会的正常秩序，依法有序进行改革开放，邓小平同志提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设总要求，我国从此进入了大规模的法制建设新时期，拨乱反正得以全面展开，人民代表大会制度、国家司法制度、民族区域自治制度、群众自治制度等所有国家政治制度得以恢复发展。时至今日，有中国特色的社会主义法律体系基本形成，依法治国基本方略切实贯彻，行政管理体制、司法体制改革不断深化。至2008年2月底，全国人大及其常委会共制定了现行有效的法律229件；国务院共制定了现行有效的行政法规600余件；地方人大及其常委会共制定了现行有效的地方性法规7000余件；民族自治地方人大共制定了现行有效的自治条例和单行条例600余件；五个经济特区共制定了现行有效的法规200余件。国家政治、经济、文化、社会生活的各个方面基本做到了有法可依。[2]然而，社会主义法律体系的基本形成，并没有给我国带来必然的“和谐社会”状态，反而出现了各种社会纠纷和矛盾的“涌动”和“喷发”，部分学者将此异常社会现象归结为一种“社会体制转轨综合症”。对此，笔者不敢苟同。诚然，从计划经济体制向市场经济体制过渡过程中，确实有一个转轨和适应的问题，但是从1992年党的十四大正式确立建设社会主义市场经济体制以来，已有16年之久，我们不能总是把所有问题都归结到体制转轨上。实际上，体制转轨只是一个相对的概念，社会发展的任何时候都存在着社会体制不断适应社会发展实际的转轨和适应的过程。因此，我们更愿意从另外的视角来审视这一问题。

从大的方面看，导致权利救济制度供给失效的原因主要有三个大的方面：首先，法律制度制定本身存在缺陷与瑕疵。立法活动是一个极其复杂的程序过程，它必须与当时的社会经济发展实际相适应，并体现出一定的超前性。目前我国虽然制定出台了成百上千的法律法规，但并不表示已经尽善尽美。立法方面的不足主要表现在三个方面：一是某些本应该制定的法律没有制定出来，如财税方面的基本法律、社会公平保障方面的法律、违宪审查方面的基本法律等。二是制定出来的法律存在重大制度性缺陷，成了名副其实的“恶法”，如土地管理法律制度等就是一个典型的例证，造成我国每年上亿亩耕地流失、4000多万失去土地的“三无”农民，[3]这些情况无不是依法进行征地造成的恶果。三是“过渡立法”，造成恶法伤民、扰民、困民，如近些年来进行的法规规章清理，就充分表明目前立法的部门化、利益化、行政化，各部门制定一个规章，就设定一个行政审批和收费名目，不断加重人民的负担，人民怨声载道。

其次，制定出来的法律法规没有得到真正贯彻落实。这是权利救济制度失效的最主要原因。除了少数法律制定本身的不良外，目前绝大多数法律法规的制定还是符合广大人民根本利益的，符合规范社会实际需求的，但是“徒法不足以自行”，制定得再好的法律，如果不去严格遵守和执行，也等于没有法律甚至比没有法律更可怕，因为形式上存在的法律往往成为执法者标榜在某方面已经实现了治理法治化的借口。如从目前一些纠纷处理的惯常范式过程就可见一斑。如普通老百姓之间的一件简单相邻民事纠纷，首先想到的是去村委会请求调解，由于大家都是祖祖辈辈生于斯长于斯的邻里熟人，碍于怕得罪纠纷当事人，村委会经过简单说服调解后双方意见分歧过大、无果而终；然后按照村委会的建议去人民法院起诉，原告坐几十里车跑到县里进行起诉，经过一番立案审查后得以立案，经过一审判决被告不服，上诉中院二审，由于上诉人在二审法院有一个亲戚当领导，影响了二审公正判决，从而引起了被上诉人的强烈不满，但根据我国民事诉讼法规定，二审判决是终审判决，一经送达即发生法律效力，无奈的被上诉人只得另求他途，或者继续申诉或者多级上访。由此逻辑，一个简单的民事纠纷最终演变成了一个不和谐的社会问题。这是法律没有得到严格贯彻执行、权利救济失败的一类情况。另一类情况可能更糟糕，那就是一级执政者的主要关键部门都成了利益纷争、与民争利的相对方。其凭借自身掌握的政治、经济、权力等资源优势，以“党委会决议”、“政府决定”等形式上“合法”的方式，以综合整治农村社区“恶势力”，创建“平安村寨”、“平安社区”等为名，跨地区大量调动警力、甚至公检法司等专政机构齐上阵，以“围追”、“堵截”、“逮捕判刑送进监狱”等武力“镇压”人民群众合法诉求的手段，来有力地“维护着”他们的既得利益。最典型的莫过于2008年7月19日发生于云南孟连的惊动党中央国务院的“7.19”事件了。这是赤裸裸的执法犯法、以武力方式从根本上剥夺人民群众权利救济途径的典型例证。还有一类情况就是中国特有的上访制度。上访制度本是党和政府联系人民群众的一种行之有效的权利救济途径之一，然而，目前的实际状况令人堪忧，人民群众的合法上访权利被任意限制、阻挠、剥夺，甚至出现许多因上访而被当地政府以“有精神病”的名义送进精神病院的。[4]由此看来，这些地方的党委政府不是认真贯彻落实科学发展观，一心一意为人民服务，权为民所用、情为民所系、利为民所谋，体察民情、倾听民意、化解民怨，努力为当地人民群众构建一个和谐的生存和发展环境，而是为了自身一己私利，与群众切身利益于不顾，唯恐群众检举揭发自己的违法乱纪和不作为，而以不惜牺牲党和政府在人民群众中的执政基础为代价来换取个人的升迁。

最后，依法执政的全面责任追究法律制度没有真正建立起来。依法执政是党在新的历史条件下执政方式的根本转变和主要方式。依法执政的核心本质就是要在最大限度内依法实现最广大人民群众的根本利益。因此，创建各种有效途径，全面落实人民各项权利，全面建设小康社会与构建社会主义和谐社会本就是党依法执政的题中应有之义。目前，党按照法定程序通过选派自己的党员代表到各级各类国家机关中担任领导干部职务，依法贯彻党的各项基本路线、方针和政策，严格遵守宪法和法律，依法执政、依法行政、公正司法，努力建设社会主义法治国家，全面实现最广大人民群众的各项权利。然而，从目前的实际情况看，无论是在立法环节，还是执法、守法、司法等环节，我们往往偏重于对广大人民群众的规范和要求，而对各级各类执政者的法治化规范和要求不够，只重视授予权力，而不注重明确义务和责任，我们虽然提出了要建设责任政党和责任政府的目标，并制定了如《党内监督条例》、《纪律处分条例》、《公务员法》、《监督法》和《国务院全面推进依法行政实施纲要》以及各地出台的各类领导干部问责制度等党纪国法，但与责任政党、责任政府和人民群众的期盼等还存在巨大差距。一是各类执政主体的授权不规范，权限不清晰，责任不明确。二是各种权力的行使缺乏明确系统的程序法律制度保障。三是严重缺乏各种权力行使失当的责任追究法律制度，即使现存的责任追究法律制度也都是极其零散的、不规范的、效力层级较低、甚至是片面的、不科学的，难于起到有效规范和制约权力的正确运行，特别是权力行使适当需要追究责任时，明显是依据不足。这也是目前大量权力不作为、无视群众合理诉求、相互推诿、大

量矛盾和纠纷不解决或得不到及时有效解决的根本原因。

三、破解权利救济制度失效需要全面匹配责任

实践证明，徒有众多权利救济制度，如果对权利救济制度失效、人民群众矛盾和纠纷得不到解决不需要承担任何责任，那么这样的权利救济制度充其量只能算得上是一种写在纸上的虚伪的法律法制。从法理上看，一项完整的法律规范需具有主体、行为和责任三大部分构成，三者缺一不可，特别是法律责任部分，它是法律规范得以最后实施的根本保障，如果缺少法律责任，残缺的法律规范将变得毫无意义。实际上，我国权利救济制度运行失效的法治实践也充分证明了这一点。从广义上看，我国目前的各类权利救济制度也都是各种不同类型的法律制度规范，因此，要使其发挥法律规范原本具有的规范和调整功能，只有弥补好其法律责任部分，才能有效约束执法者，实现矛盾和纠纷得以有效解决的权利救济作用。

首先，要厘清各种权利救济制度的法律责任规范。针对我国权利救济制度众多，存在调解制度、申诉制度、仲裁制度、诉讼制度、上访制度等权利救济制度，救济制度之间相互矛盾、冲突和缺乏责任规范等的实际情况，应首先进行一次全面的法律法规清理，修改和完善有矛盾和冲突的规范，填补缺乏法律责任的规范，使所有权力规范都匹配有合理的义务和责任规范，为行使权利救济权力不当承担法律责任提供有效法律依据。为了更有效规范我国权利救济活动，明确各级执法者和权利救济申请人的权利和义务，建议国家尽快制订《公民权利救济基本法》，明确规定公民权利救济的指导思想、基本原则、救济权限、救济方式、各种救济制度的关系、救济者与被救济者主要权利、义务和责任等，并起到规范和统帅各种具体权利救济制度的母法作用。

其次，要厘清各级党委、人大、政府、司法和政协及其他权利救济者的救济责任，才能有效保证权利救济制度名副其实，最终有人负责。在我国，党的执政是通过各级党委、人大、政府、司法和政协等具体主体来实现的，他们各自都有法定的执政权限和义务。因此，应根据各自依法执政的具体权限和义务来相应匹配各自的权利救济责任，避免相互之间推诿扯皮，提高权利救济效率，巩固依法执政基础。另外，还应当充分利用好非政府组织、民间团体、宗教势力和社会贤达等在联系群众方面直接方便的优势，充分发挥他们在权利救济中的积极作用。

再次，确立公民权利救济的党委最终负责制。中国共产党是我国的执政党，是中国特色社会主义建设事业的核心领导力量，并且是一党执政、长期执政，这一特殊的国情决定了中国共产党是我国的最高执政者，广大人民群众是党依法执政的坚强基础，人民代表大会制度是党依法执政的基本途径和制度，共产党领导的多党合作、人民政治协商制度、民族区域自治和基层群众自治是党依法执政的特色。在作为革命党领导人民夺取政权时，中国共产党是中国人民自身解放、获得生存权和发展权的发动者、组织者、领导者和支持者；同样，在改革开放、建设社会主义市场经济时，中国共产党是改革开放、建设社会主义市场经济的设计者、改革者、推动者和领导者；在当下全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会时，中国共产党同样是中国社会主义现代化建设的不可替代的核心领导者。因此，由中国共产党在中国特色社会主义现代化建设中的决定性作用所决定，中国共产党理应是最广大人民群众权利救济的最终保障力量。目前，在中国特色社会主义现代化建设的渐进推进过程中，将不可避免地附带产生各种新的矛盾和纠纷，但其绝大多数属于人民内部矛盾。在长期的革命和建设实践中，我党积累了大量丰富妥善处理这类矛盾的经验，因此，我党完全有条件、有信心、有能力来处理好这类矛盾和纠纷。当然，确立党是各类矛盾和纠纷的最终处理人和承担者，并不是说党要代替人大、政府、司法和政协及其他各类权利救济组织直接行使纠纷处理权力，而是指党要充分发挥自身思想领导、政治领导和组织领导的优势，领导、督促、监督好各类执政机关中的各级领导干部，调动他们依法化解各类矛盾和纠纷的积极性、创造性和主动性，各司其职，格尽职守，群众利益无小事，依法化解所有矛盾和纠纷。对不合格、不称职的领导干部，党有权依照法定程序，及时依法调离、撤换，对无视群众利益、渎职失职等违法乱纪构成犯罪的，党有权依照党纪国法处理和依法交予司法机关依法追究其法律责任。

党作为最终的权利救济者，应有法定的条件、方式和程序。在我国，中国共产党应是人民诉求权利救济的最终保障者，当各种现存的合法正常权利救济途径都已穷尽后，诉求者的合法权益仍得不到最终保障和落实时，权利救济者有权向党诉求，请求处理。诉求的方式可以是口头的，也可以是书面的。诉求的程序应首先向当地基层党组织提出，请求处理，当在法定期限内诉求的党组织没有处理或者没有能力处理时，诉求者有权向上一级党组织诉求，也可以由原诉求的党组织代行上报上级党组织。诉求者在向上级党组织诉求或者原诉求的党组织代行向上级党组织诉求时，应同时向上级党组织一并提交或者说明原来诉求机关和下级党组织不处理或者无法处理的相关情况、文书和证据等，以便上级党组织在依法处理权利诉求时一并处理那些违法违纪、渎职失职甚至犯罪的执法机关、下级党组织和相关责任者，使所有无视人民群众利益、推诿扯皮、不依法正确解决人民群众矛盾和纠纷的国家机关和相关人员都受到责任追究，从而在所有国家机关和公务员中形成一个人人有责、人人负责的良好法治环境，人民合法权益得以有效保护，社会公平正义得以全面回归，和谐社会早日变为现实。

注释：

①实际上新中国的城市居民自治最早开始于1954年，同年12月31日全国人大常委会就通过实施了《城市居民委员会组织条例》。

参考文献：

[1]李友梅.关于社会体制基本问题的若干思考[J].探索与争鸣，2008，（8）.

[2]信春鹰.中国国情与社会主义法治建设[N].法制日报，2008-06-29.

[3]罗必良.土地新政：宏观经济平稳运行的迫切要求[N].南方日报，2006-09-20(A12).

[4]黄玉浩.山东新泰多名欲进京上访者被强送精神病院[N].新京报，2008-12-08.

（责任编辑/王丽君）