冷战后中国地区合作政策的战略效应分析

孙学峰　赖华夏

摘要冷战结束以来，中国积极推行地区合作政策，以缓解崛起带来的安全压力。通过对东盟－中国10+1机制、东亚峰会和上海合作组织三个案例的分析，本文发现，中国地区合作政策受到冷战后大国实力发展趋势的结构性限制，其成功与否有赖于两个条件，一是是否挑战霸权国美国的地区核心利益，二是满足地区合作成员国的核心利益。只有既没有挑战美国的地区核心利益，同时满足周边国家核心利益的政策才能取得成功。

关键词中国地区合作政策效应

中图分类号：D820文献标识码：A文章编号：1005－4812(2009)02－0049－56

20世纪90年代中期，中国开始积极参与地区合作，以缓解自身实力崛起带来的安全压力，谋求更为有利的周边环境。正如温家宝总理所言，“在合作中谋发展，在合作中谋安全，是新时期中国对外政策的重要组成部分。”然而，中国的地区合作政策措施的实践效果并不相同。有些举措成效较为明显，比如推动10+1合作机制、组建上海合作组织，有些则未能实现既定的政策目标，比如尝试以10+3为基础推动东亚峰会机制。为什么中国的地区合作政策会产生不同的实践效果?对于这一问题，学者们虽有所涉及，但相关研究仍有不少有待完善之处。

有研究人员提出，中国地区战略取得成功有赖于三个条件，即接受开放的地区主义、避免排挤美国；参与但拒绝主导地区合作，维护东盟核心利益；重点推进非传统安全领域合作，降低合作难度。但是，作者并没有说明三个条件之间的逻辑关系。再如，还有学者从相互依赖的角度，分析了中国地区政策取得进展的原因，具体包括：第一，中国没有挑战美国霸权秩序，反而与美国在经济和安全上形成了复杂的依赖关系。第二，中国的经济发展为亚洲国家创造了越来越大的市场空间，中国逐步成为地区经济的重要组成部分。但是，作者并没有说明判断中美安全和经济关系是否复杂的标准，也没有明确中美关系复杂与中国地区政策成功之间的关系。

此外，这些研究还存在着三个共同的缺陷。首先，从研究设计上存在较为明显的缺陷，即只关注了成功的案例，而没有分析政策受挫的案例，从而削弱了研究结论的说服力和可信性；其次，实证研究不够扎实，多是举些例证，缺乏较为详细、深入的案例分析；第三，普遍忽略了中国在中亚地区的政策实践，未能提出能够说明中国在东亚和中亚两个地区合作政策战略效应的理论框架。

本文试图在既有研究基础上提出分析中国地区合作政策战略效应的框架，全文共分为五个部分。第一部分提出说明中国地区合作政策能否成功的条件；第二至第四部分是案例研究，分别讨论两个成功的案例(中国推动10+1合作机制和组建上海合作组织)以及一个政策受挫的例子(以10+3为基础筹建东亚峰会)，最后是结论部分。

一、影响中国地区合作政策战略效果的关键因素

冷战结束后，美国的实力优势一直非常明显。1992年以来，其实力所占七个大国总体实力之和的比例一直保持在52％-57％之间，即其他六个大国的实力之和也不敌美国一家。六个其他大国中，实力最为接近美国的是日本，但其实力与美国实力的相对比一直没有超过30％，比例最高的是1996年的29％，此后逐年下降，到2004年降至22％。

与此同时，中国的相对实力呈现明显的上升趋势，并且成为美国以外的六个大国中，唯一实力持续增长的国家。统计显示，中美之间的实力相对比由1992年的5％上升至2004年的10％，增长了1倍，年均增长6％。同一时期，其他五个国家与美国实力比总体上均呈下降趋势或持平：日本由1992年的27％降至2004年的22％，德国由18％降至14％，法国由14％降至13％，俄罗斯由6％降至5％，英国基本是持平，一直保持在14％上下。

在美国实力占据明显优势的情况下，其他大国中相对实力唯一保持上升趋势的中国必然面临较为强大的安全压力，这是中国地区合作政策无法摆脱的结构性限制。这种限制促使中国的地区合作政策必须兼顾主导国美国和周边国家的核心利益，挑战任何一方的核心利益都将导致相应政策受挫，难以实现既定目标。(参见表1)

表l的四种情况中，第(1)种情况受挫的原因最容易理解。在这种情况下，中国的地区政策同时挑战了美国和周边国家的核心利益，美国必然联合或促使周边国家采取相应措施阻止中国政策目标的实现。因为美国看待东亚一体化是以中国为中心的，即中国在做什么、中国与其他亚洲国家之间正在出现什么样的发展变化，以及这种发展变化对美国的利益产生了或可能产生什么影响。而周边国家也乐于争取美国支持共同向中国施压，以维护本国的核心利益。在美国和周边国家双重压力下，实力处于劣势的中国必然难以实现既定的政策目标。

第(4)种情况成功的原因也比较容易理解。在这种情形下，美国由于核心利益得到了满足，因此不大愿意动用资源牵制中国的地区政策。毕竟随着中国实力的增强，中国在周边地区抵抗美国压力的能力也在逐步增强。在核心利益没有受到威胁的情况下，盲目地与中国对抗很可能浪费能力资源，损害其维护主导地位的实力基础。更为关键的是，要在中国周边地区牵制中国，一般需要中国周边国家的支持，但这些国家会因中国的政策有助于实现其核心利益或未伤害其核心利益而不愿联合美国牵制中国。结果是，中国的地区政策能够得到美国和周边国家的容忍或支持，进而能够实现政策目标。

第(2)种情况受挫的原理与第(1)种情况类似，即美国因中国的地区政策挑战了其核心利益，而利用实力优势阻挠中国政策目标的实现。但两种情形也有重要区别，即在第(2)种情况下，周边国家更可能采取中立政策导致中国的政策目标难以实现。其基本逻辑是，尽管中国的政策满足了周边国家的核心利益，但迫于美国的强力反对，周边国家不大情愿支持中国的合作政策，否则可能遭到美国的孤立和惩罚。除非中国提供的利益能够远远大于美国惩罚带来的损失，而中国的实力劣势决定了这种情形难以出现。因此，周边国家很可能在中美竞争中采取不介入的态度，不反对但绝对不支持中国的政策。结果是中国的地区政策难以争取到地区内相关国家的支持，最终导致难以实现政策目标。例如，中国试图同美国的盟国菲律宾发展军事关系，共同稳定南海局势，这对双方而言都十分有利。但这一举措直接挑战了美国在东南亚维护其地区军事同盟体系的核心利益，因此菲律宾一直非常犹豫，不愿与中国展开军事合作。

第(3)种情况受挫的原理稍微复杂一些。在美国实力明显占优的情况下，如果中国的地区政策挑战了周边国家的核心利益，这些国家可能团结起来一致迫使中国调整政策，中国目前的实力还难以迫使周边国家集体让步。更为关键的是，一旦出现周边国家一致针对中国的情形，美国很可能支持这些国家。否则一旦中国抵抗住了压力，很可能将危及美国对中国周边地区的控制能力，削弱美国的主导地位。更需值得注意的是，即使中国的地区政策仅挑战了一个周边国家的核心利益，中国的政策也可能受挫。其原理是，如果这个国家的地区影

响力较大，可能以消极态度应对中国的政策主张，并对其他国家的合作意愿产生负面影响。例如，上海合作组织成立之初，俄罗斯就曾有过类似的担心和行动。如果这个国家地区影响力有限，它很可能争取美国及其盟国的支持，借助美国的实力优势迫使中国让步。而出于削弱中国地区影响力的考虑，美国很可能借势调整政策，间接阻止中国政策目标的实现。

二、东盟－中国10+1机制

东盟与中国“10+1”合作是中国参与东盟地区合作的主要机制，以经济合作为主，同时涵盖政治、安全等领域的合作。从1997年首届会议至今，10+1机制取得了一系列重要成果。如2002年启动了中国一东盟自由贸易区进程并签署《南海各方行为宣言》，2003年中国正式加入《东南亚友好合作条约》并签署《中国－东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》。中国推动10+1合作的成功源于中国的政策即未挑战美国的核心利益，同时满足了东盟国家的核心利益。

110+1机制没有挑战美国的核心利益。维持巩固在东亚地区的主导地位是美国的地区核心利益。美国国会报告曾指出，美国在东南亚地区的核心利益是防止东南亚被任何霸权所主导；防止被其他霸权或集团排除在本地区之外。

冷战后，美国的外交实践也一直服务于这一核心利益。一方面，美国不断强化其亚太地区的双边同盟体系。20世纪90年代中期以来，美日、美澳双边同盟都得到强化，还开始加强在亚太地区的军事存在，将驻军增加到10万。另一方面，美国极力阻挠该地区任何可能将美国排出在外的地区合作。20世纪90年代初期，马来西亚总理马哈蒂尔提出建立“东亚经济集团”，就因遭到美国的极力反对无果而终。1997年亚洲金融危机之后，日本提出建立亚洲货币基金，也因美国的阻挠而大大受挫。

中国推动的10+1合作并没有挑战美国在这一地区的核心利益。首先，10+1安全合作的主要目标在于建立地区互信，和平解决地区内部的矛盾冲突，而非挑战美国的同盟体系。比如，《南海各方行为宣言》旨在协调对南海领土归属有争议的国家和平解决争端。而中国加入《东南亚友好合作条约》则表明中国自愿接受东盟国家和平解决纠纷的条约束缚。其次，10+1的安全合作并未影响美国在地区安全事务中的主导地位。10+1合作中基本不包涵传统军事合作。1997年至2006年10届东盟一中国领导人会议所发表的公报中，几乎没有提及过军事合作。双方非传统安全领域内的合作则起步较晚，仍有待加强。由于政治上的原因和能力问题，东盟成员国仍需美国提供地区安全保护。再次，10+1合作坚持开放原则，中国一东盟自由贸易区也没有排挤美国在本地区的贸易利益。尽管自贸区建设启动之后，中国一东盟之间的贸易额增长较快，但美国依然是东盟国家最重要的贸易伙伴和投资来源。此外，美国还可以通过主导亚太经合组织维持其在东亚地区的整体经济地位。因此，美国对10+1合作基本保持着善意忽视的政策。

210+1机制满足了东盟国家的核心利益。在地区合作中，东盟基本战略是维持东盟的中心地位，促使大国相互制衡。在10+1和10+3机制中，东盟更是明确表述了主导多边合作的目标。因此，东盟参与地区合作的核心利益在于维护其在地区合作中的主导权。

在10+1合作框架下，中国十分注重维护东盟的主导地位。当时的中国外交部副部长王毅曾多次表示，中国支持东盟在地区合作进程中发挥核心作用。2002年11月，中国和东盟各国签署了《南海各方行为宣言》。中国承诺保持自我克制，坚持和平解决争端，极大缓解了东盟国家在南海问题上对中国的担心和疑虑。2003年，中国宣布加入《东南亚友好合作条约》，并与东盟签署了《建立“面向和平与繁荣的战略伙伴关系”的联合宣言》。在《宣言》中，中国明确支持东盟的主导地位，提出“以东盟与中日韩(10+3)为主渠道，推进东亚、亚洲合作和区域经济合作，促进可持续发展和共同繁荣。”而中国对东盟核心外交准则的认同刺激了其他地区大国积极发展同东盟的关系，有助于东盟巩固其在地区合作中的主导地位。

东盟国家参与地区合作的另一个核心利益是维护并拓展自身的贸易利益。东盟国家平均对外贸易依存度高达50％，叫而中国一东盟自贸区为东盟国家的贸易发展创造了有利条件。首先，有助于东盟国家更好地分享中国的国内市场。东盟国家可以预见的获利包括：中国大幅度增加从东盟国家进口原材料和工业零件；中国对东盟服务业的需求不断扩大；抵消中国加入WTO导致的投资逃逸对东盟造成的负面影响。中国推出“早期收获计划”，降低农产品税率，在东盟国家给予回报之前即开放部分市场领域，也让东盟国家较早获得了实惠。其次，中国一东盟自贸区的建立也促使其他国家与东盟达成了类似的优惠贸易安排，如日本和印度紧随中国之后与东盟签署了建立自由贸易区的协定，这些协定极大地促进了东盟国家贸易的发展。因此，东盟国家十分愿意参与10+1框架下经济合作，确保了中国政策目标的顺利实现。

三、上海合作组织

上海合作组织是首个由中国倡议建立的地区性国际组织。2001年成立以来，经受住了阿富汗战争和“颜色革命”的重大考验，相关合作不但没有停滞，反而取得了一系列令人瞩目的成就。首先，各项会议机制正常运转，并组建了新的机构。2005年，增设了上海合作组织秘书处和地区反恐机构两个常设机构。在上合组织的框架内，成员国间举行了多次反恐军事演习，并在其他非传统安全领域加强了合作。2005年，上合组织元首会议呼吁西方提出从中亚撤军的时间表，并推动美国于当年撤离了在乌兹别克斯坦的军事基地。其次，经济领域合作逐步展开。2003年9月，北京总理会议通过《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》，为上合组织的经济发展指明方向。中国与中亚四国的经贸合作，尤其是能源领域的合作取得了较大进展。再次，增加了观察员国家。上合组织的成功发展吸引了周边国家的参与，蒙古、印度、巴基斯坦、伊朗先后成为观察员。

1上合组织合作没有挑战美国的地区核心利益。“9·11”之前，美国决策层对美国在中亚的核心利益并没有清晰的界定，普遍的观点是促进中亚地区的改革与稳定以遏制中亚地区政治骚乱和恐怖主义的外溢。“9·11”之后，反恐成为美国的核心战略利益，这一转变促使美国明确了其在中亚地区的核心利益，即保持地区稳定，防止中亚地区的国际恐怖主义和宗教极端主义对美国安全构成威胁。副国务卿贝霖(B.LynnPascoe)曾表示，“9·ll”事件让美国意识到提升美国与中亚五国的关系对于美国的国家安全至关重要。布什政府也表示美国对中亚的政策集中于促进安全、内部改革和发展能源。

上海合作组织成员国合作的重要内容就是打击地区恐怖主义势力。在中国与中亚国家接壤地区，“东突”组织和类似性质组织对中国西部的主权统一和周边安全环境构成了严重威胁。因此，上合组织成立当天即发表了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，表明中国和其他成员国对这一问题的重视。自成立以来，上合组织的核心议事日程集中在安

全合作领域，特别是打击国际恐怖主义、民族分裂主义和宗教极端主义“三股恶势力”。虽然俄罗斯、中国与美国在中亚地区存在一定程度的竞争，但在打击恐怖主义、保持地区稳定方面，各方并没有太大的分歧。

2上合组织合作满足了地区国家的核心利益。维持传统优势地位是俄罗斯在中亚地区的核心利益。格鲁吉亚和乌克兰相继爆发“颜色革命”，全面转向西方之后，中亚已经是俄罗斯仅存的保有重大影响的区域。对俄罗斯而言，中亚“是切身利益所在的地区，是优先发展方向，因此，地区外大国在这里存在都不会令我们高兴。”所以，上合组织成立之初，俄罗斯对加强上合组织一直持保留态度。具体表现是，政治上将上合组织发展目标定位为地区领导人对话机制，防范中国一家主导；经济上努力减小上合组织经济合作对其在中亚经济中主导地位的冲击，防止中国在中亚进行经济影响的过度扩展。

自2005年以来，俄罗斯对上合组织的态度开始发生积极的转变。如强化上合组织的经济功能，推动上合组织框架下的军事合作，主动协调上合组织与独联体集体安全条约组织之间的关系等。之所以发生这样积极的转变，除了外部因素的作用，还在于俄罗斯逐渐意识到，中国一直坚持与俄罗斯协调一致推动合作的基本原则，主动协调在中亚事务上可能出现的利益分歧，并未挑战俄罗斯在本地区的主导地位。此外，中俄联手促进上合组织内的合作有利于阻止大国在中亚的地缘竞争，进而可以巩固、扩大俄罗斯在这一地区的优势地位。

中亚四国参与上海合作组织符合其现实核心利益。1992年相继独立后，中亚各国普遍面临着由社会转型引发政治动荡和经济衰退的挑战。与这些社会转型问题相伴而生的是国际恐怖主义、民族分裂主义和宗教极端主义势力的兴起，而这些势力的泛滥又进一步加剧了社会转型问题。因此，打击三股恶势力、维持政权稳定、发展经济以消除三股恶势力的社会根源成为中亚各国政府的核心利益所在。

中国积极支持上合组织在中亚四国所关心的领域内开展合作。首先，中国联合中亚各国打击“三股恶势力”。自2001年上合组织成立至今，中国先后与吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦举行了反恐演习，并于2004年在乌兹别克斯坦首都塔什干成立了地区反恐机构，在交流情报、建立信息库、人员培训等方面展开了广泛合作。2007年8月，上合组织成员国又在俄罗斯举行了联合反恐军事演习实兵演练。其次，中国积极推动与中亚国家的经济合作。中亚国家在交通、电信、农业、家电、轻工、纺织等领域发展落后。2003年，中国提出应确定若干大的经济技术合作项目，把交通、能源、电信、农业以及家电、轻工、纺织等领域作为优先方向。这一提议得到了中亚国家的赞同。

这些合作项目将改善中亚国家的基础设施和轻工业，完善当地的经济结构，提高普通民众的经济生活水平，从而部分消除恐怖主义产生的社会根源。因此，中亚国家参与上海合作组织的积极性普遍较高。2006年杜尚别总理会议之后，上合组织进一步加大了深化和拓展经济与人文领域合作的工作力度，一批示范性项目开始顺利实施。2007年，上合组织总理会议决定，确定符合国际水准的优先项目并做好经济技术论证，深化成员国合作，为组织一体化进程注入新动力。

四、东亚峰会

2005年12月，首届东亚峰会在马来西亚首都吉隆坡召开，正式成员国包括中、日、韩、东盟10国和印度、澳大利亚、新西兰。事实上，在2004年东盟首脑会议有关召开峰会的决定中，印、澳、新三国并未被纳入成员国名单。这也符合中国的基本政策立场，即东亚峰会要以10+3合作为基础展开合作，不必增加新的区外成员国家。但2005年7月的东盟外长会议上，正式接纳印、澳、新三个区外国家为东亚峰会的正式成员国，中国的政策主张未能得到支持。笔者认为，中国以10+3为基础建设东亚峰会的设想之所以未能实现，主要原因在于这一设想增大了东亚地区合作的封闭性，同时挑战了美国的地区核心利益和周边国家(包括东盟国家和日本)的核心利益。

1挑战美国的地区核心利益。正如前文所述，美国在东亚地区的核心利益是维持美国的地区主导权，防止东南亚被任何霸权所主导、防止出现把美国排除在外的地区组织。东亚峰会的兴起适逢美国主导的APEC机制的衰落。APEC日益边缘化的趋势使美国担心其在该地区影响力正在衰退。如果按照中国最初的设想，东亚峰会仅包含13个成员国，就会使得东亚峰会框架下的合作具有了较为明显的地区封闭性。鉴于中国10+1取得的进展，封闭的东亚峰会将进一步有利于中国发挥主导作用。这一前景明显与美国维持地区主导地位的核心利益相冲突。因此，东亚峰会遭到了美国的强烈反对和回击。美国的盟友日本以及和美国关系密切的新加坡积极支持同为美国盟友或伙伴的澳、新、印参加东亚峰会，其背后美国的授意和支持不言而明。

2挑战周边国家的核心利益。从整体上看，日本和东盟国家(如印度尼西亚和新加坡等)都支持邀请区外的印度、澳大利亚、新西兰三国参加东亚峰会，[36]主要原因在于担心中国掌握东亚合作的主导权。因为一旦按照中国的思路召开东亚峰会，东盟维持东亚合作主导权的核心利益必将受到挑战，日本的地区影响力也会进一步受到削弱。因此，东盟特别强调与会者的资格由东盟确定，从而紧紧把握东亚峰会的主导权。东盟提出峰会参与者必须满足三个条件：必须是东盟的对话成员国；必须与东盟有“实质性关系”、必须签署《东南亚友好合作条约》。这种条件看似限制，实际上则是放宽了参与资格，创造了区外大国参与合作的有利条件，使得东亚峰会由可能的封闭合作转向“以东盟为主导”的开放合作。日本也积极支持东盟的主张，强烈主张吸引与本国利益目标较为一致的区外国家参与东亚峰会，并投入大量资源推动东亚峰会框架下的合作。这些举措一方面可以削弱中国对东亚峰会的影响，同时可以限制中国在整个东亚合作中的影响力，以维护东盟国家和日本的地区核心利益。

五、结论

冷战结束后，中国积极推行地区合作政策，以减轻因实力崛起带来的安全压力，主动维护本国的地区利益。但是，美国的超强地位和中国是一般大国中唯一实力增长国家的事实，给中国的地区合作政策增加了不可忽视的结构性限制。这一限制促使中国的地区合作政策必须兼顾主导国美国和周边国家的核心利益，挑战任何一方的核心利益都将导致相应政策难以实现既定目标。论文分析了三个案例，即中国－东盟10+l合作机制取得成功、筹建东亚峰会过程中中国的政策受挫以及上海合作组织克服困难逐步取得成功。这些案例较为充分地验证了论文的核心观点和逻辑，即中国地区政策成功需要满足两个条件，一是不挑战霸权国美国的地区核心利益，二是满足地区合作成员国的核心利益，两者缺一不可。

这一结论的政策启示是，我国的地区合作政策面临着较为突出的结构限制，必须充分重视政策措施对主导国美国和周边国家的双重影响，不可偏废任何一方。但是，这并不意味着我国的地区合作政策空间有限，难以有所作为。笔者认为，在既有地区合作框架下，推动地区治理合作，积极寻求解决地区气候变化、海事安全、恐怖主义、消除贫困等问题的有效方案，根据自身能力主动承担治理过程中的相应责任，就能够较好地平衡两方的利益需求，同时有助于实现地区政策目标，展现我国负责任大国的形象，为构建和谐周边与和谐世界奠定基础。