美日两国防范外资对国家经济安全影响的经验及对我国的启示

倪淑慧

摘要：随着全球经济一体化步伐的加快，引进外资与国家经济安全之间的关系越来越密切。引进外资对国家经济安全的影响表现为双重效应，发挥双重作用：一方面，引进外资可以促进东道国经济与世界经济的融合，有利融合，障和巩固国家经济安全：另一方面，如果东道国对外来投资不加限制，外来投资就很容易形成垄断，从而妨碍东道国的宏观经济管理，影响国家经济安全。本文选择了两个具有代表性的国家(美国和日本)作为样本，从多个方面对这些国家采取的防范外资对国家经济安全影响的政策作比较分析，从中得出一些对我国有益的借鉴经验。

关键词：外资国家经济安全影响借鉴

世界各国都十分重视外资对国家经济安全的影响，但采取的政策和导致的后果却不尽相同。本文选择了两个具有代表性的国家作为样本：对外资完全开放的美国；以外债为主并抵制外国直接投资的日本。从多个方面对这些国家采取的防范外资对国家经济安全影响的政策作一比较分析。

一、两国防范外资对国家经济安全影响的国际经验比较

(一)对外资完全开放且以FDI为主要形式的美国

1993年以后，随着经济的复苏，外资在美国呈上升趋势，使美国成为世界吸收外资的第一大国。FDI对美国经济安全的负面影响大致包括两方面：一是产业控制。美国民众普遍担心FDI会控制部分经济部门。由于外资子公司的股份额占美国当年GDP的比重在不断上升，外资在美子公司的股份额控制在逐年增加。还有美国人认为，FDI已在某种程度上改变了就业格局，美国人被当作简单的劳动力而损害了其切身利益。在美国人的概念里，不利于自己福利的事就对经济安全有害。此外，还有外资逃税等问题。二是外资多采用“直接智力”，即外资在美设研发机构，聘用当地的技术人才。美国人担心外资可能会操纵或控制其政策，政府宏观政策的作用会大打折扣。

美国政府认为，外资对美国经济增长所带来的好处远远超出了可能产生的危害，如创造了几百万个就业机会，刺激了国内经济增长，提高了美国产品在世界市场中的竞争力，给国内公司带来了新的管理技术等。美国政府对外资的总原则是鼓励外国投资者来美国投资，并给予其国民待遇。除了出于国家安全考虑对某些领域予以限制外，美对外国投资者在美国设立公司，以各种方式进行投资、收购由美国股东掌握的公司等，在政策上都没有限制，也没有对其实行国有化政策和外汇控制。目前，美国政府尚未颁布外资必须登记的法规，也没有关于外资审批的法令。美国对外资不提供任何特殊的优惠，对外资企业征收的税种、税率与国内企业同等待遇。美国政府一直保持着对外资开放的政策。在美国政府看来，这不是给外国人或其政府施加的恩惠，而是因为不断吸收国际投资会给美国经济带来好处。

(二)以外债为主且对外资有民族排斥心理的日本

战后初期，日本急需大量资金重建经济，政府依据改善国际收支、有利于重要产业和公共事业及技术援助三个标准，在《外资法》中对外资政策加以规定。由于担心大量外资涌入会冲垮本国中小企业，控制和垄断国内市场，主导日本经济技术，冲击并不牢固的金融基础，影响整个经济稳定和政策效果，日本政府对外资采取了严格的限制措施，几乎没有外资企业能够获得投资许可。20世纪60年代中期，被迫开放资本市场后，日本政府在1967—1976将近10年的时间里，分阶段、渐进式地推进资本自由化，并慎重选择对外资开放的部门，从多方面规定了选择标准，受最先开放冲击较小的部门，其中最重要的标准是该部门是否具有与外资企业竞争的综合竞争力。严格审批外资项目，规定合资企业中日方持股额占50％以上，在合资企业的组织中规定董事、董事长的日方比例，且新建合资企业的经营决策。必须得到特定管理售货员或全体股东同意，从而在资产所有权、组织和经营决策中确定了日方的控制地位。在引进外资的方式上，以吸收外债为主，既弥补了国内资金不足，缓解了企业自有资金少、国际收支逆差、外汇短缺等困难，又防止了外资对本国企业的控制。从1950—1965年，日本引资46.43亿美元，其中外国直接投资仅占5.88％，而外债达94.12％。1968年开始，日本以证券投资方式引进外资增长较快，外国直接投资仍增长缓慢。1997年以后，日本的外国直接投资流入额有所增长，从原来的每年流入几亿美元，增加到数十亿美元以上。而日本引进外国直接投资主要是为了外资的商标和技术，极少出于资金不足。

二、两国防范外资对国家经济安全影响的经验对我国的启示

(一)外资对国家经济安全的威胁主要在于对东道国战略资源的控制

外资特别是FDI的主体跨国公司出于本性，主动利用和争取对东道国战略资源(尤其是人才)的控制以夺取发展的主动权。由于国情不同，各国所拥有的战略资源及对它们的态度大相径庭。例如：美国首先把人才和高新技术视作战略资源，认为不管是吸收利用FDI还是对外投资，其主要是利用稀缺的资源尤其是人才和科技资源。这对竞争取胜至关重要。另外，美国还把企业管理也当作重要的战略资源。在我国。技术和人才还未能成为引资的主体，企业管理也还没有被普遍地当作稀缺的战略资源，也没有深入研究为什么外企具有较强的竞争优势。应当认真分析自己的战略资源优势与劣势，既要扬长避短，又要尽快培养、利用好我们的战略资源。特别是在科技和教育上下大力气。

(二)跨国公司的控制更多地体现在对行业和市场结构的控制上

与在发达国家不同的是，跨国公司对发展中国家的FDI实质上是强弱合作，最终要把后者纳入其内部市场并受其控制，为其战略目标服务。它们在发展中国家主要采取绿地投资方式。但趋向于建立独资企业。甚至追求全行业控制。为了自身不受挑战，对技术转移控制很严，尽管不得不转让一些技术，但又绝不容许被超过。本土企业在这种竞争态势下要想成长起来，可选之路是加入跨国公司的内部市场。如果企业参与全球化，在积极引资与反控制之间做某些选择，应当是在那些重要的行业，把兴办合资企业作为引资的实体，在此过程中把技术和管理经验接管过来，同时抑制合资向独资发展的势头。对那些不需特别的技术而管理经验又容易掌握的行业，则应由中方控股。

(三)吸收和利用FDI是促进国家经济安全的战略必然选择

东道国引进FDI的动机是要引进参与经济全球化自身所缺少的、国内市场不能有效供给的要素，希望外企给本土企业提供一种长期的示范效应，从而改善市场竞争机制，提高企业竞争力。从长远看，主动参与经济全球化，吸收利用外资利大于弊，不仅要看到威胁和冲突的一面，也要看到机遇与合作的一面。FDI使国与国之间关系更为密切，利益共同点增多，当遇到磨擦或纠纷时有所顾忌，也使双方获得更多的“双赢”机会。然而，FDI的战略意图是要实现母公司的控制，当然这种控制主要是在经济方面。利用与被利用、控制与被控制的矛盾更多地体现在微观的企业和市场上。利用FDI的关键在于东道国如何做到宏观层面上对己有利，又能在行业和企业层面实施有实际内容的反控制措施。原则应当是，控制与反控制应限定在行业及企业层面。与国家所担负的保卫国家经济安全的职能不同，企业是担负国家经济安全发展的主体，FDI的利弊最终都要落实到企业上，而国家应提供宽松、健全的政策环境，除去个别关键产业和领域外，都应通过市场竞争机制来实现优胜劣汰，一些本土企业被挤垮并不意味着国家经济安全受到威胁。

(四)政策法规的基本出发点应当是促进经济发展和维护国家经济安全

一方面由于自身条件所限，我国为引资而给外资一些“超国民待遇”，而为保护国内企业又对外资设置一些障碍。美国不存在引资的地区以产业政策为主导，而我国却多年来以地区政策为主导，以外资的“身份”而不是其所投向的产业作为优惠依据，这在一定程度上影响了我国产业结构的调整，助长了地区间差距的拉大。一些地方和部门只知用各种优惠政策引进外资而不顾引资的成本与代价，其实质为了局部利益，而置国家全局的经济发展和整体经济安全于不顾。

(五)经济安全的战略和政策应适应国情和外部环境，具有前瞻性、预警性

西方国家在制定经济安全战略和政策时，既考虑现实的威胁，又关注潜在的威胁和未来的挑战，在着眼于未来的基础上积极谋划应对措施。各国相应地建立健全经济安全的预警机制，充分监测、把握、评估各种因素对经济安全的影响以及时准确地掌握可能出现的危机。此外，各国通过参加各种国际经贸和金融组织及条约，通过规范各国经济行为以降低参与国际经济活动的风险。在国内则以立法等形式，应付各种经济不安全因素。如美国立法禁止外资进入军工产业，严格限制外资进入通信、媒体传播、自然资源开发等产业。对外资的兼并、收购也有较完备的法律进行约束规范。拓展市场空间是经济安全的重要内容。对大国来说，发展国内市场要比主要依靠国外市场或外资重要得多。例如。美国庞大的国内市场对其经济增长的影响远比国外市场大得多。所以，我们应当把更多的精力放在改善国内的市场环境上。从而构筑起国家经济安全的坚实基础。