重构管理体系 创新集贸市场发展机制

尉孟星

一、莱阳市集贸市场的基本情况

山东省莱阳市地处胶东半岛腹地，总面积1734平方公里，现辖14个镇、4个街道办事处和1个经济开发区，共784个行政村，总人口87万。改革开放30年来，莱阳市的集贸市场无论在数量上、规模上，还是质量上，都发生了巨大变化。到目前为止，全市共有各类集贸市场178处，是30年前的3倍，其数量多、分布广，散布于市区、各镇街及村庄，市场摊位总数达到30538个，年市场交易总额达到42亿元以上，分别是30年前的4倍和10倍。

从集贸市场的经营范围看，莱阳市的集贸市场大致可分为专业市场和综合贸易市场。全市共有专业市场22处，全部为批发市场，其中交易额过亿元的有7处；综合贸易市场156处，全部为零售市场。

从集贸市场的分布区域看，市区共有20处，镇政府所在地26处，村庄132处。在156处综合贸易市场中，市区17处、乡镇首集24处、村级115处，其中马路市场9处。

从156处零售市场的经营规模看，经营面积大多在2000—8000平方米之间，10000平方米以上的达到18处，其中团旺、羊郡、北野鸡泊、东岔河等6处集贸市场达到20000平方米以上，最小的也在1000平方米以上；市场商户大多在80—200户之间，300户以上的达到33处，其中芝水、柏林庄、岚子、谭格庄、北高、东石河头等7处集贸市场达到500户以上，最多的前万第集贸市场商户达到800户,最小的也在50户左右。

从集贸市场的经营时间看，专业市场和市区市场为全年交易市场，乡镇首集及村级集贸市场每5天赶一次集。

从集贸市场的服务半径看，莱阳市的专业市场充分发挥其地理位置优势，东方果蔬、水果批发实现了深购远销，服务整个胶东半岛及东北地区，其他专业市场大多服务于胶东半岛；市区集贸市场全部服务于城区居民；乡镇首集及村级市场服务于广大农村居民，大多以3-5公里以内的周边农村居民为主要服务对象。

二、两费”停收后集贸市场继续发展存在的障碍

工商“两费”停收以前，莱阳市的集贸市场除专业市场及个别集贸市场外，市场管理的主体为工商部门，即全部由工商部门管理并收取全部费用。工商“两费”停收后，工商部门不再向市场经营商户收取任何费用，退出市场管理，作为市场管理主体的地位也因此而丧失，导致管理主体缺失，市场处于无序状态，滋生了一系列不利于市场健康发展的问题，这些问题概括起来主要是“三乱三不到位”。

（一）管理主体混乱。主要表现在农村集贸市场方面。过去，由工商部门对农村集贸市场进行管理、收费，几乎所有的农村集贸市场都未办理市场登记，长期处于无证经营状态。工商“两费”停收后，市场权属没有及时理清，导致管理主体缺位，管理体制不健全、不规范。社会各方面的力量，由于利益的驱使，把集贸市场作为攫取利益的工具，纷纷扮演起了市场管理者的角色。主要有三方面力量进驻市场，一是村庄作为市场主办单位，对本村的集贸市场进行管理收费；二是社会痞霸势力强行进驻市场；三是工商部门依然盘踞部分市场进行收费管理。

（二）收费秩序混乱。一是收费项目混乱。由于管理主体的混乱，各个集贸市场的收费项目不统一，有的收取卫生费，有的收取垃圾处理费，有的收取摊位费，有的收取管理费。二是收费标准混乱。有的仍然维持原来的“两费”标准，有的明显高于“两费”，甚至翻番收取，大多数低于“两费”，基本是“两费”的50-80%。三是收费票据混乱。有的自制收费票据，有的根本不用票据，极小数使用正规收费票据。个别市场出现社会人员随意乱收费现象。

（三）摊位划分混乱。一是没有摊位划分标志，或者说是根本不划分摊位，部分市场出现抢占摊位、乱设摊点现象。二是市口设置不科学不合理。三是没有实行划行就市，市场交易秩序混乱。

（四）认识不到位。一是政府部门认识不到位。政府部门没有充分认识到“两费”停收后加强集贸市场管理的重要性和必要性，没有及时出台相关的政策措施，从宏观上加以调控，导致农村集贸市场一度出现管理混乱局面。二是管理主体认识不到位。大多数管理主体认为，工商不收费了，是把收费权交给了管理者，是一种利益的重分配。三是经营商户认识不到位。调查发现，不少商户认为，工商部门不收费了，就是集贸市场没人管理了，到集贸市场经营不必再交任何费用，可以随意交易不受约束。

（五）服务不到位。主要表现在许多市场管理者认为，农村集贸市场没有设施需要维护，只收费即可，因而放松了对经营者的服务。一是对经营场所、设施缺乏必要的整修维护；二是对市场垃圾处理不及时。市场环境脏乱差，商户缺乏文明经营场所。

（六）监管不到位。工商部门作为市场监管部门，其职责发挥不到位。一是未及时为市场主办单位办理市场登记手续。二是市场不公平交易、欺行霸市现象得不到及时遏制和打击，市场经营秩序混乱，出现商户集体上访，产生不稳定因素。三是市场商品质量存在隐患，假冒伪劣商品上市缺乏监管。

三、建议

集贸市场是数量最大、遍及城乡的批发零售的重要场所，它是方便群众、服务城乡居民生活的重要渠道，是重要的“菜篮子工程”，在农副产品流通中发挥着举足轻重的作用，也是农村信息交流的重要场所。“两费”停收后，集贸市场要继续保持健康有序发展，必须重新架构起全新的管理体制，注入新的生机和活力。通过走访调查，我认为应该从以下几方面着手，加强集贸市场的规范管理，加快集贸市场的发展。

（一）充分认识加强集贸市场规范管理的重要意义。

加强集贸市场管理是落实国家惠农政策的需要。“两费”的停收，大大减轻了市场内经营商户的负担，促进了市场的繁荣和发展。以“两费”停收为契机，加强对集贸市场的规范管理，不仅有利于保护经营者和消费者的合法权益，而且对于搞活流通，提高人民群众的生活质量，加快群众致富步伐有着重要的意义。

加强集贸市场管理是维护市场正常经营秩序的需要。加强集贸市场的规范管理，有利于维护市场的正常经营秩序，有利于维护市场经营主体公平竞争，有利于促进个体、私营等非公有制经济的健康发展，有利于促进市场繁荣。

（二）理顺集贸市场行业管理体制。

“两费”停收，工商部门退出集贸市场管理后，地方政府应明确商品流通行业主管部门为集贸市场的行业管理部门，具体负责集贸市场的规划、建设、发展及行业指导和协调。工商行政管理部门作为集贸市场的监管部门，要认真履行好市场的监督管理职能，依法规范和维护集贸市场经营秩序，保护经营者和消费者的合法权益。

（三）理顺集贸市场兴办主体。鉴于农村集贸市场大都没有确权登记的现状,应当由商品流通行业主管部门牵头，各镇街共同参与，在认真摸底调查的基础上，对集贸市场重新明晰产权，确定市场主办单位，通过规范登记，理顺集贸市场的兴办主体。

集贸市场主办单位的确定，要根据投资主体来确定。大致划分为以下四种类型：一是基础设施由市政府投资形成的集贸市场为市属市场。二是基础设施由镇街财政投资形成的集贸市场为镇街市场。三是基础设施由村级投资形成的集贸市场为村级市场。四是基础设施由企业或个人投资形成的集贸市场为企业或个体办市场。

集贸市场的产权明晰后，由各镇街统一到商品流通行业主管部门办理集贸市场规划手续，然后到工商行政管理部门办理市场登记手续。

但是，值得注意的是莱阳市在理顺集贸市场兴办主体的同时应该加强宏观调控，注重提高集贸市场的质量，控制集贸市场的数量。在莱阳市现有的178处集贸市场中，有部分镇街首集、村级老集和近几年来新兴办的农村集贸市场、早市、晚市等，平均4.4个村一个集贸市场，涵盖的范围广、密度大，基本能够满足城乡居民的购物需求。据微观经济学边际成本（MC）递减到一定程度而递增的原理，针对这种集市几乎饱和的状况，集市数量已基本上处于市场再建的边际成本最小的理想数量，此时，如果再增加集贸市场数量，其建造、管理等的单位成本必然增加。无意义的重复建设，将导致现有市场萎缩，使现有市场不能发挥其原有的功能，更不利于其扩大规模和提升档次。见下图1：

（图1）

（四）理顺集贸市场管理主体。在集贸市场的管理上，可以采取两种模式确定管理主体。

1、统一管理。统一管理是投资者与管理者相分离的一种管理体制，由市场兴办主体委托商品流通行业主管部门对集贸市场进行管理。由市商品流通行业主管部门作为全市集贸市场的管理主体，具体负责对全市集贸市场的管理服务。这种管理模式，有利于全市集贸市场的政策统一，有利于集贸市场的统一规划和规范管理。但是，在具体操作中，要正确处理好市场兴办主体与管理主体的关系、短期利益与长远发展的关系。

2、分级管理。也称分散管理。分级管理使投资者与管理者实现有机统一，有利于发挥市场主办单位的主观能动性，实现市场的最佳效益，包括经济效益和社会效益，有利于市场的长远发展。具体可分为市、镇两级。市级集贸市场由商品流通行业主管部门作为管理主体，进行管理服务。镇及以下集贸市场由市场主办单位具体负责管理服务，按照属地管理的原则，由镇政府负责组织、协调。

（五）理顺收费体制和收费标准。导致集贸市场管理混乱的一个重要原因就是收费体制不理顺、收费标准不统一。因此实现集贸市场规范管理的一个重要标志就是实现收费的规范化。具体要抓好五个环节，实现“五统一”：

1、统一收费名称。目前，莱阳市的集贸市场主要有两种情况，一是有配套基础设施的，包括搭建平台、棚内经营、室内经营和超市化经营的；二是没有配套基础设施的，仅仅是为商户提供了经营场地。区别不同情况，在收费项目和名称上可以统一划分为两种：对有一定基础设施的集贸市场，收取市场设施租赁费和市场垃圾处理费；对没有基础设施的，收取市场垃圾处理费。

2、统一收费标准。集贸市场设施租赁费应当按照“谁投资、谁受益”的原则，实行市场化运作，由市场主办单位根据各自的具体情况自主确定。按照当前的通行做法，对城区集贸市场、镇街集贸市场和村级集贸市场的垃圾处理费，均应按摊位收取，每摊位在1.5米以内。集贸市场垃圾处理费应由物价部门根据有关政策法规，参照市场管理规范地区的收费标准，结合集贸市场交易商品的不同种类，制定统一的收费标准。各市场主办单位要严格按照物价部门核定的统一收费标准收取，严禁私自增加收费项目、提高收费标准和搭车收费。

3、统一收费许可证制度。由各市场主办单位向物价部门申请，各镇街统一组织到物价部门办理收费许可证。各镇街要协调市场主办单位，明确市场收费人员，经过物价部门培训合格后，持证上岗。凡未办理收费许可证而收取费用的，一律按违规收费处理。

4、统一收费票据。收费票据应由商品流通行业主管部门参照财政部监制、山东省统一印制的非税收入专用票据的格式，统一印制、统一管理、统一发放。镇街、村级集贸市场以各镇街为单位，统一领取。自行印制的收费发票一律取消。

5、统一收费用途。市场收费要按照“取之于市场，用之于市场”的原则，主要用于市场设施建设维护、卫生清扫、工作人员工资等。

（六）取消马路市场，逐步实现城区集贸市场退路进厅和超市化经营。

目前，莱阳市区尚有9处马路市场。马路市场的存在，一是严重影响城市交通，造成交通堵塞；二是造成城市环境脏、乱、差，影响城市现象；三是食品卫生存在隐患。因此，必须按照城市发展规划和商业网点规划，有步骤的逐步取消马路市场。同时，按照商务部发布的《农贸市场管理技术规范》（GB/T 21720-2008）、《农副产品销售现场危害管理规范》（GB/T 21721-2008）两项国家标准，加大城区集贸市场设施建设和管理力度，进行升级改造，逐步实现退路进厅，有条件的要逐步实现超市化经营，改善集贸市场脏乱、落后的形象，保障居民的消费安全。

然而，集贸市场的进一步发展需要遵循一定的经济发展规律，否则，将造成资源浪费和效率低下。由微观经济学的扩张路线和成本变动原理（图2）可知，当集贸市场的发展阶段一定时（即微观经济学中所说的短期），在不同的市场设施（x轴）和管理体制（y轴）的组合下，只有市场设施为x1水平，管理水平为y1时，市场经营的成本（C）最小，且为C1，即在E1水平上经营时最合理，此时的交易额最高为Q1。同理，当集贸市场继续发展（即微观经济学中所说的长期）时，在E2水平上经营成本最小，交易额最高。因此，集贸市场的升级改造，必须按照发展路线L进行才能保证经营成本最小化和利益最大化。这就要求集贸市场的主管人员在实践中积极探索市场设施建设与管理体制的最佳组合，以实现市场的最优发展。

（七）发挥经营主体作用，挖掘集贸市场发展潜能。集贸市场的经营主体就是市场内的广大经营商户。

商户的素质、经营规模、经营方式等，直接决定着市场的繁荣与否。因此，在加大对商户宣传教育、引导其依法经营的同时，要把商户组织起来，充分发挥商户的主观能动性，为市场的发展集思广益，求贤纳才。一是要成立集贸市场协会，吸纳市场主办单位和广大商户参加，通过协会为市场的发展提供合理化建议，通过协会实现商户的自律，通过协会做出大市场、大流通。二是要成立经纪人协会，把市场的经纪人联合起来，发挥经纪人信息广的优势，打造市场巨轮，带领广大商户整体出击、深购远销，形成集散地市场。

（八）配套联动，创造良好发展环境。

一是要建立集贸市场联席会议制度，定期不定期的研究、协调集贸市场管理、发展的相关事宜，解决集贸市场发展中的困难和问题。二是要落实并出台相关的扶持政策。凡是各级出台的扶持政策，必须坚决贯彻落实到位。由于集贸市场主要是惠及农民、服务居民，因此在市场建设和设施改造上，要在土地利用及建设过程中给予宽松的政策予以扶持。同时，要引导市场主办单位同样给予商户一定的优惠政策，使商户进的来、住的下，为市场的长远发展创造条件。三是配套联动，齐抓共管。各部门要结合自身职能，密切配合，共同抓好集贸市场的规范有序运行。商品流通行业主管部门要做好集贸市场规划，杜绝乱建市场行为；加强对集贸市场的行业管理，指导全市集贸市场建立健全市场内部各项管理规章制度，做到划行归市、活而不乱、管而不死；指导维护和完善市场设施；要积极引导经营者遵纪守法，公平交易。工商部门要以停止征收“两费”为契机，履行好市场监管职能，做好市场主体资格、市场交易、市场竞争等监管工作，切实维护市场经营秩序。公安部门要开展 “打击痞霸恶势力”集中行动，严厉打击集贸市场上的痞霸恶势力及其违法犯罪活动。物价部门要加强集贸市场收费的监督检查，杜绝滥收费现象。质监、卫生等部门要加强商品质量和食品卫生监管，杜绝不合格商品进入集贸市场。城市行政执法等部门要加强配合，协助各镇街、工商部门和商品流通行业主管部门维护好市场经营管理秩序，确保全市集贸市场有序管理、繁荣发展。