行政许可制度中存在的不足及完善

许小莲

【摘要】 《行政许可法》实施以来，取得了良好的效果，但是在法律的实施过程中发现了一些问题，有的是制度设置方面的，有的是制度执行方面的。需要加以研究并提出解决的办法以推动行政许可法治积极健康地发展，服务于我国的社会和经济生活。

【关键词】 行政许可；法律制度；不足；完善

一、行政许可制度中存在的不足

《行政许可法》自实施以来对我们的社会和经济生活产生了巨大的影响，其积极作用是不争的事实。但是具体来说，当前行政许可制度主要还存在两大方面的问题：

（一）行政许可法律制度本身存在的缺陷

1、法律规范本身的不完善。一是个别条款立法意图模糊，政府是否给予行政许可空间过大。《行政许可法》第十三条的“可以不”让人费解。第十二条已经明确规定了可以设立行政许可的六种情况，十三条又紧接着规定了“可以不”设立行政许可的四种情况。“在法律规范中，‘可以不有‘可以的意思”，也就是“可以不”不排斥“可以”。那么对十三条的理解就成了符合该条规定的可以不设立行政许可，也可以设立行政许可。进一步讲，如果符合十二条的规定可以不加条件的设立行政许可，那么符合十三条不设立行政许可的规定，也可以设立行政许可。不符合《行政许可法》建设有限政府的立法意图。二是行政许可主体过多，部分临时性行政许可期限不明确。根据该法第十四、十五条的规定，符合一定的条件，国务院可以采用发布决定的形式设定行政许可，扩大了行政许可主体的范围。另外，既然是临时性行政许可就应该有一个明确的使用期限，否则存在临时性行政许可长期有效的可能，而十四条并未涉及期限。三是行政许可的设立条件没有法定化，变相设立行政许可有可能出现。根据《行政许可法》第十六条的规定，行政法规，地方性法规和规章可以在法律设定的行政许可事项范围内，对该行政许可做出具体规定。有可能造成在实施一项行政许可时被附加多个条件，每个条件又是一个许可。行政许可的条件是其隐蔽的门槛，说是条件，有一些是在条件掩护下的许可。在我国，相当一部分许可机关靠许可收费来运转。在短期内，机构职能不削减，编制人员不能控制，俨然许可的具体条件的出现是不可避免的。四是变更行政许可的条件过宽，行政许可补偿的标准没有明确规定。行政许可应该遵守契约的精神，变更行政许可行为是一种事实上的违约行为，应给契约对方即被行政许可人因其违约行为引起的信赖利益损失以补偿。但是，《行政许可法》第八条的变更条件过于笼统，尤其是关于“公共利益”的规定更难以界定和把握。在现实生活中，很容易造成行政许可行为的随意性，造成公民不必要的损失，同时面对补偿要求，政府的经费会面临危机。另外，《行政许可法》没有明确规定行政许可补偿的标准。我国目前对行政补偿的规定不多，而且补偿标准很低，可以概括为“抚慰”标准或者“适当”标准。这就使公民信赖利益的损失得不到合理的补偿。

2、法律规定超前，相关管理制度改革滞后。《行政许可法》规定了相对集中的行政许可权，却没有对行政权力进行重新调整和配置，使相对集中的行政许可权很难实施。根据二十五，二十六条的规定，一个领域的多个行政主体实施的同类行政许可权归为一个行政机关行使。这里就存在两个问题。第一，在我国行政机关的职权是法定的，改变或者合并行政机关的行政许可权，必须符合法律规定的程序。如今现有机构没有调整，行政职权管理也没有经过重新配置。该法规定一个行政机关可以行使其他行政机关的职权缺乏法律依据，涉及到该行政机关在行政管理体系中的地位和其与其他行政机关的关系问题。这难免会引起“争权”的问题，谁都不会轻易放弃自己的权力，在实施中会遭遇一定的困难。第二，行政许可一般是涉及一定相关专业事项的许可，具有很强的专业性，行政许可权相对集中由一个行政机关行使，可能造成许可机关缺乏该许可所应有的专业知识，并最终影响行政许可的质量。

（二）行政许可法律制度执行中存在的问题

1、行政许可事项还是过多。近年来，各地按照国务院提出的审改要求，消减了大量的行政审批事项和前置审批条件。但是，目前有的地方受权力和利益的束缚，仍有不少项目特别是带有市场保护和市场垄断色彩的项目，妨碍公平竞争的前置审批事项以及为收费而设立的前置审批事项未能得到彻底取消。并且目前行政审批制度主要还是集中在经济管理领域，尤其是在微观经济管理领域，如中央各部委的行政审批改革在每年上报的上千项审批项目中，经济事务占50%。这种以经济管理为主要内容的行政审批制度是与当代公共行政的弱化经济管理职能、强化社会管理和社会服务职能的职能转变趋势相背离的，影响了市场主体的积极性和主动性，窒息了市场优化配置资源的作用。

2、多头审批，重复许可仍然严重。老百姓要办成一件事，多个部门都规定需要办理许可证，如办一个旅馆，申请营业执照之前，需要办理治安许可、特种行业许可、消防许可、食品卫生许可、公共场所卫生许可等。同一部门的行政机关上下级之间行政许可权限冲突，上下级之间只有行政许可权大小的划分，没有行政许可事项的区别，导致对有利的事项大家都去管、都去批，使行政许可失去控制。政府职能转变中必须要加强我国政府的社会管理和社会服务的职能，但是我国的行政审批制度还没有真正遵循这个要求，该加强的地方没有加强，而不该加强的地方反而进行了加强，社会管理和社会服务跟不上社会发展的要求。

3、乱收费的现象还比较突出。目前，利用行政许可乱收费、搭车收费的现象仍然比较突出，不符合服务行政的基本要求。政府行政必须服务于公共利益的目的，但是目前行政审批制度中还有一些审批的动机不纯。现在有不少的行政审批的设定并不是为了维护公共利益的需要，而是为了收取费用，满足部门利益，通过行政审批来为本部门的人员搞所谓的福利，这不仅违背了设置行政审批制度的初衷，也损害了行政管理相对人的利益，而且在一定程度上助长了腐败现象的滋生和蔓延。从审批的运行来看，即使是为了公共利益设置的审批，也由于审批中注重的是事前的审批而不重视事后的监管，而难以达到服务社会的目的。尤为严重的是，有的地方无中生有、巧立名目、自行设立一些收费项目，或对本已废止的收费项目不停止，仍继续征收；有的地方擅自提高标准收费，一是在原标准基础上直接增加金额；二是将一些本应由群众自主选择是否要缴交的经营性服务项目强加于行政征收项目中，不仅侵犯了群众的知情权，而且还增加了群众的办事成本。

（四）行政不公平和行政效率不高。行政审批制度目前还难以保证行政公平和行政效率。一方面，行政审批制度中有的审批条件不明确或不公开，审批程序缺乏公平机制，难以保证行政公平。在行政审批程序中缺少保证公平的行政监督机制，虽然行政处罚法规定了吊销许可证应该告知听证的权利，但是在作出是否给予行政许可的决定时，却没有这一要求。缺乏事前听证是我国行政程序中的一个通病，这很容易导致行政缺乏公正性。另一方面，我国行政审批的审批程序过于繁琐，审批时限不明确，效率不高的现象仍然严重。有的事项涉及多个部门审批，重复交叉审批；有的事项从申报起，花了几个月甚至更长的时间，找了十多个部门，盖了几十个公章才得以批准，有的还不了了之。这种繁琐的程序严重地影响了行政管理的效率。现在行政审批的时效规定还不是很清楚，即使有的清楚，但执行起来还是不到位，行政机关拖延处理、不予处理的现象时常出现，严重影响了行政审批管理的行政效率。此外，目前尽管不少地方建立了行政服务中心，在行政服务中心设有便民窗口，但是，由于窗口职能未集中，授权不到位，老百姓办事反而不方便了，存在“两边跑”、“两张皮”的现象。

二、完善行政许可制度的建议

笔者认为，当前我国行政审批制度的改革应该遵循以下思路来进行：

（一）推进行政审批的服务化建设

服务行政是现代政府的基本理念，行政审批制度改革必须树立服务行政的理念，以服务行政的理论为指导，大力推进行政审批制度的服务化建设。首先，行政审批制度改革必须以服务社会、企业和广大公众为基本目的，凡是不利于社会、企业发展和公众生活水平提高的行政审批制度都必须进行大胆的革除；其次，行政审批制度改革必须合理分配政府、社会、企业和公众的权力（权利），按照小政府大社会的模式进行有步骤、有计划的放权，使社会、企业和公众有自己独立行为的空间和机会，从而有力地促进公共行政改革中的多元化、分权化和服务化的发展趋势；其三，根据“服务行政”要求，建立和完善提供公共产品行政审批机制，将政府提供公共产品的模式从微观的、直接的、以行政手段为主的“指挥式”管理向宏观的、间接的、以法律手段为主的“服务式”管理转变，确保社会公平的实现。

（二）将部分行政审批权力分给社会和企业

要适应政府经济职能逐步减少的要求，进一步将部分行政审批权力分给社会和企业。政府应该将可以由社会通过自主得到解决的行政审批事项转移给社会，由社会自己来进行管理，发挥市场主体的主动性和创造性，实现市场机制的优化资源配置效应。目前在我国自律监管机制还不完善的情况下，必须同时重视对市场调节的引导，加强监督和救济制度，避免形成行业依托和行业垄断。

（三）加强社会管理、服务的行政审批制度建设

我国的行政审批制度改革应该注重在社会管理和社会服务领域。如果在社会管理和社会服务领域中没有行政审批，必将导致社会公共资源分配的无序。相反，如果在社会管理和社会服务领域中有严格的行政审批，则有利于公共秩序的维护和公共利益的实现。因而必须大力加强社会管理、社会服务方面的行政审批制度建设，加大对社会支持、社会帮助、社会救援等方面的审批管理力度，实现直接为社会公众服务。

（四）提高行政审批效率

要切实简化审批手续和程序。要合理划分和界定各级政府及部门之间的事项分工，理顺职能配置，改进审批方式，大力精简行政审批程序，实现行政审批程序的规范化。对政府各部门原有的审批事项要进一步逐一进行清理，该取消的取消，该下放的下放，该合并的合并。同一部门对同一事项实行多次重复审批的，调整为一次审批；同一事项由多个部门交叉审批的，调整确定一个部门为主审批，其它部门不再审批；确需审批的可告知内容由申请单位作出承诺。每一事项的审批必须规定合理时限，审批部门应在规定的审批时间内予以答复。大力推行行政审批工作“五办制”，即一般事项直接办理制、特殊事项承诺办理制、重大事项联合办理制、上报事项负责办理制、核准项目明确答复制。此外，结合信息化网络建设，加快电子政务建设步伐，在行政审批管理中充分运用现代化手段，实行网上登记、备案、审批等，以此来提高行政审批的效率。

（五）完善行政审批的监督制约机制

进一步增强行政审批的透明度，避免行政腐败和行政不公。积极推进政务公开，公开审批机关、审批内容、审批依据、审批条件、审批程序、审批时限、收费标准和审批责任人，主动接受社会各界和人民群众的监督。对物价、市政、城管、环保等与人民群众利益密切相关的审批事项，应该充分听取和吸收社会各方面的意见。积极完善行政审批的监督制约机制。一方面，要严格坚持依法追究在行政审批中的各种违法和腐败行为。另一方面，不断完善行政审批的事前监督，严格执行重大事项的审批听证程序，加强对审批的事后监督和管理，健全审批责任追究制度和检查监督制度。

（六）努力建好行政服务中心

行政服务中心是在行政审批制度改革的大潮中诞生的新生事物。它对于推进行政审批制度改革，转变政府职能，促进社会主义市场经济和建立社会主义和谐社会，越来越显示出它的作用和生命力。当前，研究和探索行政服务中心的性质、作用和发展趋势，对于加强行政服务中心的自身建设，转变政府职能和进行管理创新，具有深刻的现实意义和深远的历史意义。

（七）加大普法工作力度

观念转变和精神转变在现实中的地位至关重要。法律精神是存在于人脑之中的，作为法律执行者的人的思想是关键，它贯穿于法的运行的整个过程，并直接影响到法的实效。《行政许可法》旨在规范行政行为，依法行政，促进行政法治建设，实现社会自治。因此削减行政许可是必然的，它不仅削弱了行政机关的权力，加重了其责任，导致了收入的锐减，甚至还有可能使其面对被行政许可人的补偿请求。新旧法律的交替意味着秩序的冲突，而秩序冲突的背后意味着利益的冲突。面对本机关利益的触动，若一些行政机关工作人员观念陈旧，认识不到位，甚至有抵触情绪，不能很好的执行法律。因此，进一步加大普法宣传，尤其是再次组织行政机关工作人员学习《行政许可法》，彻底领悟其精神和立法理念势在必行。