关于农村土地制度改革的观点综述及简评

覃国慈

摘要：鉴于当前我国农村土地制度存在的问题。为了让农民与土地建立稳定的利益关系并真正从土地中享有权利，也为了响应十七大的号召——“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，有必要了解学术界关于农村土地制度改革的观点，为酝酿新一轮土地改革做准备。为此笔者综述了学术界关于农村土地制度存在的问题及改革思路并在此基础上做简要评述。

关键词：农村土地制度；土地国有制；土地私有制；土地集体所有制；土地复合制

一、观点综述

“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题的实质是土地问题。我国自1978年实行家庭联产承包责任制以来，农村经济发展成就显然。主要是因为这种土地经营方式克服了“大锅饭”的弊端，实现了经营者责、权、利的统一，因而充分调动了农民的积极性，促进了农业生产的增长。但由于它是在农村生产力低下的情况下为解决农民温饱问题和激励劳动者积极性而采取的变革性措施，随着我国工业化、城市化和现代化速度的加快，该土地制度的一些深层次弊端日益凸现，已不能适应社会经济发展的需要。解决农村土地制度问题，不仅关系到农村社会的稳定，还关系到和谐社会的构建。为此，学术界就当前农村土地制度存在的问题进行了深入研究并在此基础上提出了诸多改革思路。下面，笔者将对学术界的主要观点予以综述。

(一)关于当前农村土地制度存在的问题

综合学者们的观点，目前农村土地制度存在以下四个方面的问题：

1、产权。学者们认为农村土地在产权上的问题主要有：(1)土地的产权主体不清。虽然我国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律都规定了农村土地属于集体所有，但这个规定相当模糊。例如：《宪法》中笼统界定为集体所有，《民法通则》中界定为乡(镇)村两级所有，而《农业法》和《土地管理法》则规定为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织所有。这些界定要么笼统、要么含糊，“集体”究竟指哪一级难以确定，并且现实中大多数农村地区的集体经济组织早已解体或者名存实亡，无法行使农地所有权。主体不清导致主体虚位，使土地集体所有成了乡村干部的小团体乃至个人所有，引发了寻租行为的产生。(2)土地产权的权能不完整。土地所有权应该包括对土地的占有、使用、收益、处分等权能，而我国的农村土地所有权受到很多限制，不完整。例如：在占有上，有些土地因所有权的归属不明确而只能推定为国有；在使用上。法律规定集体所有的土地只能用于农业生产或与集体密切相关的建设中；在收益上，国家征用集体土地的补偿大大低于土地的市场交易所得；在处分上，法律规定集体土地不得出让和转让用于非农业建设。(3)土地产权不稳。尽管国家规定“土地承包期15年不变”、“30年不变”，但许多地方不得不根据人口的增减而对土地进行重新分配或者调整。频繁的变动使农民无法对土地形成长期预期，降低了农民对土地投入的积极性。

2、征用。土地征用是政府为了公共目的而强制性的将集体所有的土地收归国有并给予合理补偿的一种政府行为。土地征用权是政府的一种特权。我国的土地征用制度问题突出，首先是滥用土地征用权，即将“公共目的”的土地征用和“商业目的”的土地征用混杂在一起，导致耕地锐减与被征用土地闲置并存；然后是土地征用的价格偏离市场价值、补偿偏低及保障不到位。在低价征用和高价出让的过程中，国家始终处于垄断地位，市场机制的缺乏使土地价格发生严重扭曲，直接后果是农民遭受严重的利益损失。有的甚至因为补偿不合理和保障缺位而成为无地种、无班上和无保障的“三无”农民。另外是土地征用程序不规范、不透明，暗箱操作泛滥。

3、经营。学界认为农村的土地经营制度也有很多问题：一是土地经营权的法律规定分散，不成系统。因为土地承包经营权的相关法律规定分散在《农业法》、《土地管理法》、《民法通则》、《村民委员会组织法》等法规中，带来法律适用的困难甚至冲突。二是土地承包造成土地使用的细碎化，难以实现规模经营。现行小规模的平均化经营与社会要求的提高土地经济效益相矛盾，并且土地流转和集中机制的缺乏妨碍了土地适度规模经营，降低了农地使用效率。兰是农民土地不能自由买卖、没有抵押权，妨碍了农民财产性收入的获得。

4、管理。(1)管理模式不科学。以征地为例，征地的具体操作和监督在地方各级政府，但审批权在中央政府和省级政府，因为征地量大，审批人员不可能到实地审核而在很大程度上只能依赖于上报的材料，这种本末倒置的管理模式使审批流于形式。(2)管理费用过高。土地征用，首先要到中央和省级土管部门审批，然后还要通过土地出让、租赁、作价入股或划拨等方式才能提供给土地使用者使用。此过程，程序多而杂，需要花费大量的人财物。

(二)关于改革农村土地制度的思路

伴随着我国农村改革的进程，学术界对农村土地制度改革进行了探索和讨论，并针对我国目前农村土地制度存在的一些问题，从不同的视角提出了不同的改革思路。主流思想有4派：

第一派：农村土地国有制。

主张土地国有制的主要代表人物有党国英、张德元、刘风芹、袁天勇、颜运秋等。他们的理由是：1、土地国有化符合社会主义公有制的传统理论，避免了土地私有化可能带来的意识形态领域的争论，相对降低了改革的政治风险。2、土地国有化强化了国家对土地的宏观控制权，可有效遏制土地兼并。3、土地国有化赋予农民真正的地权。可制衡低价征用土地、随意调整承包地、以土地为依据而乱收费等不合理行为，有助于减轻农民负担。4、土地国有化有利于最大限度地激励农业经营者对土地资源的充分合理利用，便于国家对土地资源的有效管理。5、土地国有化是保护国家粮食安全的需要。因为无论在什么社会制度下，粮食生产总是第一位的，而粮食安全属于公共品，政府应该承担起粮食安全的责任以保证公民的粮食供给，所以必须实行土地国有化以实现这一重要目标；6、土地国有化是保持农业可持续发展的需要。因为在目前的农村土地集体所有制下，单个农户对农业基础设施的建设、管理、维护及生态环境的保护无能为力，而这些公共品具有很强的外部性且需要巨大的投入。所以只能以国家为投资主体，才能避免农户的短期行为，从而促进农业可持续发展。

反对土地国有化的学者认为农村土地国有化存在无法克服的缺陷：一是土地国有化的路径很难选择。也就是说国家采取什么方式获得集体的土地，要么是无偿剥夺，要么是有偿赎买。但无偿剥夺必然遭到农民的反对，将会引起社会动荡；有偿赎买则会受限于国力。二是运行成本极高。因为土地国有化后会有大量具体的土地管理事务，为了提高土地的利用效率，国家必须自上而下建立一套业务机构，这必然加大运行成本。三是很难达到预期效果。虽然国有化能保证农户的平等地权，克服土地经营权的垄断，但国有化后，国家不可能亲自从事农业生产，农村土地仍将是分散经营，现行土地集体所有制下存在的问题并不会因土地国

有化而从根本上得到改变。

第二派：农村土地私有制。

主张农村土地私有制的主要代表人物有著名经济学家杨小凯、张五常、文贯中等。他们认为现行的农村土地承包制是一种不彻底的改革，是平均主义和效率之间妥协的产物；中国“三农”问题的主要症结就在于土地不属于农民所有，农民不认为自己种的地是自己的，所以没有长远投资土地的打算……。

主张土地私有的论据是：1、没有安全而长远的地权承诺，农民不愿意进行长期投资，而土地私有迎合了农民占有土地的心理要求，能确保农民对土地的排他性产权，使农民的收益得到保证，从而极大地激发了农民的生产积极性，便于鼓励农民为保持和提高土地生产率而进行投资以避免短期行为和掠夺式经营；2、现有土地制度虽考虑了公平原则，但没考虑效率原则。使土地更加细碎化，而土地私有化能促进土地合理流转，有利于发展农业规模经济；3、土地私有化能方便农村人口向城市流动从而改变中国的城乡二元社会结构。

从现有研究文献来看，反对土地私有化的观点占主流。反对者认为：土地私有化并不适合中国的国情，会导致土地的兼并而使大多数农民陷入贫困。代表性观点有：1、土地私有化是对我国政治伦理的挑战。因为我国是社会主义国家，坚持社会主义道路就必须坚持生产资料公有制。土地是农业生产中的主要生产资料，因而要在农业中坚持社会主义道路就必须坚持土地的公有制，否则会引起恐慌和政治伦理上的困惑。2、土地私有化背离了社会主义公平原则。我国农民对土地的依存度很高，土地承担着保障等多种功能。实行土地私有化，土地的所有权归农民，表面上似乎很公平，但由于农民在市场信息的占有量、抵御风险的能力等方面参差不齐而容易加剧农村的贫富分化，使部分弱势农民被迫让渡土地给强势农民而面临生存危机和心理恐慌，这不符合社会主义的公平原则。3、土地私有化缺乏现实性。土地私有化面临着如何私有的问题，也就是说农民以何种方式获得土地。目前，农民的财力有限，不可能出巨资从国家或者集体购买土地，如果采取无偿获得的方式，国家或集体也可能难以接受。所以。私有化的现实性不强。

第三派：农村土地复合所有制

学术界有不少学者提出了建立农村土地复合所有制的主张。土地复合所有制就是同一土地有两个或多个所有权主体，它是相对于单一所有制而言的。

一种观点建议实行农村土地社会(国家)占有基础上的农民个人所有制，即社会(国家)拥有与地租相联系的土地所有权或者农村土地法律所有权或者终极占有权，农民拥有经营权等其它权利。理由是：1、复合所有制能体现农村土地的特性。也就是说农村土地既是社会劳动的成果，也是个人劳动的成果，社会(国家)和农民都有对农地产生所有权的愿望，复合所有制能满足这一要求。2、复合所有制与我国农村土地所有制的历史变迁发展方向相吻合。我国历史上农村土地所有制的变迁有两条主线，一是国家或社会所有权的变迁，二是个人所有权的变迁。复合所有制沿用以往的路径，可以节省大量制度设计成本。3、有利于按照市场规则利用土地。在复合所有制下，国家和农民是平等的，都是农地所有权的主体，不再是领导与被领导、整体与局部的关系，这种平等关系为按照市场规则充分而合理的利用土地创造了条件。4、实行复合所有制的改革成本低，政治风险小，改革过程中可有力调动各方面的积极性。

另一种观点建议实行土地的国家、集体、个人三元所有制。即国营农、林、牧、渔场的土地为国家所有，原来集体的耕地、林果园地及共用的其它场地为集体所有，农户的宅基地、口粮地、自留地、自留山等为个人所有。三元所有制的优点在于：可兼顾国家、集体和个人三方面的利益。缺点在于：由于产权主体多元，容易引起利益冲突，土地管理工作的难度较大。

第四派：坚持并完善集体所有制

学界还有一种观点就是主张坚持并完善集体所有制，这是改革取向的主流观点，持此观点的主要代表人物有陈锡文、秦晖等。他们认为，土地国有化和私有化都行不通，二者都有可能形成对农民的剥夺，也不可能解决所有问题，只有农村土地集体所有制才适合中国的国情。理由是：1、虽然目前农村土地所有制存在着产权、经营、征用、管理等方面的问题，但这些问题不是集体所有制本身的问题，而是集体所有制怎么实现的问题。2、农村集体土地所有制是社会主义公有制的表现，是我国社会主义改造的重要成果，是历史的必然选择，已为广大农民所接受。3、农村土地集体所有制具有社会保障和失业保险的功能。在二元社会结构下，土地不仅是农民的生活来源和收入来源，还具有就业的功能，因而应该在稳定集体所有制的基础上逐步完善和创薪。4、废除农村土地集体所有制有可能影响社会稳定。土地作为一种不可再生的稀缺资源，其归属将影响人们的生存状态，是否占有及占有的多寡或者说占有关系是否均衡将直接决定民心向背。所以改革土地集体所有制不能采取暴风骤雨式的巨变，而应和风细雨式的逐步完善，否则会影响社会稳定。

二、简评

从学者们针对当前农村土地制度的弊端而提出的改革思路来看，各派观点各有优缺点，孰优孰劣，难以定论。但不管农村土地制度改革最终采纳哪方建议或者完全另辟蹊径，一个科学而合理的土地制度必须遵从1个原理、参照3个标准并确保5大功能。

(一)遵从1个原理。即坚持马克思主义的所有制形式取决于生产力发展水平的原理。农村土地集体所有制是在我国生产力水平极其低下时的权宜性选择，但随着生产力水平的提高，特别是在我国已经融入多元化、全球化经济浪潮的情况下，土地制度也应该与时俱进。但在与时俱进的过程中始终要遵从与生产力发展水平相适应的原理。

(二)参照3个标准。笔者认为判断土地制度的优劣，要参照3个标准。一要看是否具有较小的政治风险；二要看是否与我国农地所有制变迁的发展方向相吻合；三要看是否具有较低的改革成本。

(三)确保5大功能。一个合理的农村土地制度应该具有5大功能。一是激励功能，即能够最大限度地激发当事人的积极性；二是约束功能，即能够做到制度边界明确、产权清晰，对当事人的行为产生约束作用；三是利益分配功能，即能够合理地分配土地收益，正确处理劳动与报酬、公平与效率之间的关系，从而降低成本。提高效益；四是资源配置功能，即能够合理配置土地资源以便人尽其才、地尽其利；五是保障功能，即能使不确定性降到最低，使当事人有合理而稳定的预期，从而具有较好的保障功能。